3.2 Zugangs- und Verlaufssteuerung
Das Instrument Gesamtplan ist ein wichtiger Baustein im Zusammenhang von Ansätzen zur wirkungsorientierten Steuerung der Behindertenhilfe des LWV Hessen. Mit der Einzelfallsteuerung verbinden sich zwei unterschiedliche Zielsetzungen:
· Als Sozialleistungsträger sieht sich der LWV Hessen verstärkt in der Verantwortung zur Sicherstellung der Qualität der Leistungen für die Anspruchsberechtigten. Die Veränderungen in den Beziehungen zu den Hilfeanbietern „Weg vom Selbstkostendeckungsprinzip, hin zur Leistungsvereinbarung“, bewirken auch eine Veränderung in der Beziehung zum Hilfeempfänger. Dieser fordert nun vom LWV Hessen als Sozialleistungsträger ein, dass die ihm bewilligten Hilfen in seinem Einzelfall sach- und bedarfsgerecht erbracht werden.
· Als Verwalter öffentlicher Mittel steht der LWV Hessen unter einem enormen Kostendruck. Nach einer Hochrechnung der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe (vgl. das Positionspapier des Deutschen Vereins für öffentlich und private Fürsorge DV 05/2003 AF IV) ist bei volljährigen Empfängern von Wohnhilfen im Bereich der Eingliederungshilfe mit einer Fallzahlsteigerung von 21% bis zum Jahre 2007 zu rechnen. Von der Einzelfallsteuerung wird in diesem Zusammenhang erwartet, dass durch eine auf den individuellen Bedarf ausgerichtete Hilfeleistung ein höheres Maß an Effizienz erzielt werden kann.
Im Bericht zur Pilotierung des Gesamtplanverfahrens wurde die Zielsetzung darin gesehen, „die persönliche Hilfe für den behinderten Menschen mit dem Ziel zu optimieren und zu koordinieren, den Sozialhilfeempfänger zu befähigen, sich von der Hilfe so weit wie möglich unabhängig zu machen“ (S. 38). Diese Zielsetzung findet sich auch in der Empfehlung der Arbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe wieder. Sie verbindet die Verantwortung gegenüber dem Klienten mit den Bemühungen um eine Steigerung der Effizienz von Hilfen. Für den LWV Hessen als Sozialhilfeträger ist dabei auch der gesetzliche Auftrag zur Umsetzung des Grundsatzes ‚ambulant vor stationär’ leitend.
Im Prozess der Einzelfallsteuerung durch das Gesamtplanverfahren kann die Zugangssteuerung von der Verlaufssteuerung unterschieden werden. Bei der Zugangssteuerung geht es um die erstmalige Bewilligung einer Hilfe, also im Falle der Erprobung des Gesamtplanverfahrens um die erstmalige Bewilligung einer alltagsbezogenen Eingliederungshilfe und die Festlegung der hiermit verbundenen Ziele. Bei der Verlaufssteuerung geht es um die Überprüfung und Fortschreibung der Ziele, verbunden auch mit der Fragestellung, ob ein Wechsel der Hilfeform anzustreben ist.
3.2.1 Zugangssteuerung
Die Aufgabe der Zugangssteuerung kann durch die knappe Formel ‚Planung vor der Platzierung’ präzisiert werden. Bevor über die Bewilligung einer Maßnahme entschieden wird, soll geprüft werden, ob sie der Realisierung der oben beschriebenen Zielsetzung förderlich ist. Die Möglichkeiten des LWV Hessen bei der Zugangssteuerung müssen im Kontext des gesamten Prozesses der Artikulation von Hilfebedarf, der Beantragung, Bewilligung und Erbringung von Hilfen gesehen werden. Der Prozess und die damit verbundenen Steuerungsmöglichkeiten sollen an einem fiktiven, aber für den Bereich der wohnbezogenen Hilfen für Menschen mit geistiger Behinderung nicht untypischen Fallbeispiel verdeutlicht werden.
„Karl Mayer, 35 Jahre, mit der medizinischen Diagnose ‚Down Syndrom’, lebt im Elternhaus und arbeitet in einer WfbM. Zuvor besuchte er eine Schule für praktisch Bildbare. Herr Mayer trägt sich mit dem Gedanken, sein Elternhaus zu verlassen und selbständig zu wohnen.“
Artikulation des Hilfebedarfes im persönlichen sozialen Netzwerk
↓
Beratung durch Ansprechpartner/innen im Kontext der Behindertenhilfe
↓
Antrag
↓
Prüfung des Antrages
↓
Bescheid
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Hilfeleistung
Bereits der erste Schritt der Artikulation des Hilfebedarfes wird beeinflusst durch typische Muster der Hilfeerbringung und das vorhandene Hilfeangebot, die sich in den artikulierten Wünschen und Bedürfnissen und den Reaktionen im persönlichen Netzwerk widerspiegeln. Arbeitet Herr Mayer beispielsweise in einer Werkstatt für behinderte Menschen in der alle behinderten Mitarbeiter/innen entweder ohne professionelle Hilfe bei Angehörigen oder allein leben oder in einem der Werkstatt angeschlossenen Wohnheim, so ist dieser Weg prägend auch für die Überlegungen von Herrn Mayer und sein persönliches Umfeld. Sind vor Ort unterschiedliche Angebote verfügbar und gibt es unterschiedliche Erfahrungen beispielsweise von Kollegen, so entsteht für Herrn Mayer eine echte Entscheidungssituation.
Im zweiten Schritt nimmt Herr Mayer ein Beratungsangebot in Anspruch, zu dem er oder seine Angehörigen Zugang haben. In seinem Falle liegt es nahe, den Sozialdienst der Werkstatt zu kontaktieren. Es ist aber auch möglich, dass direkt die Träger von unterschiedlichen Wohnangeboten angesprochen werden. Völlig unüblich ist es hingegen, dass in dieser Situation die Sozialleistungsträger zum Zwecke der Beratung kontaktiert werden, wenngleich ein solcher Weg durch die Einrichtung von Servicestellen nach dem SGB IX intendiert ist. Von entscheidender Bedeutung ist es, ob Herr Mayer in der von ihm aufgesuchten Stelle ergebnisoffen beraten wird oder ob hier einem Muster folgend beraten und ein standardisierter Ablauf eingeleitet wird. In diesen Klärungsprozess fallen wichtige Vorentscheidungen zum Zeitpunkt und der Art der Antragstellung.
Im nächsten Schritt, der Antragstellung, nimmt Herr Mayer bereits die Unterstützung des Dienstes oder der Einrichtung in Anspruch, durch die er später die Unterstützungsleistung erhalten will. In der Regel wird ihm die Formulierung des Antrages abgenommen und er bzw. seine Angehörigen werden informiert, welche Unterlagen vorzulegen sind. Erst mit der Antragstellung erhält der LWV Hessen oder ein anderer Sozialleistungsträger Kenntnis über den Hilfebedarf und somit die Möglichkeit, selbst steuernd tätig zu werden.
Die Prüfung des Antrages bezieht sich auf die Klärung der Zuständigkeit, die Vollständigkeit der Antragsunterlagen und die Feststellung, dass die beantragte Hilfe notwendig ist.
Der Bescheid ergeht idealtypisch nach dem Abschluss der Antragsprüfung. Da die Aufnahme in eine Wohneinrichtung häufig nicht wie im Falle von Herrn Mayer auf einer längerfristigen Lebensplanung beruht, sondern aus der Not geboren ist, müssen in vielen Fällen kurzfristig vorläufige Kostenzusagen erteilt werden, damit die Unterstützung beginnen kann.
3.2.2 Zugangssteuerung in der Erprobung des Gesamtplanverfahrens
In der Erprobung des Gesamtplanverfahrens setzt das Verfahren ein mit der Antragsbearbeitung durch die Sachbearbeiter/innen. Es erfolgt also erst dann, wenn wichtige Vorentscheidungen durch die Anspruchsberechtigten und die Realisierung des Hilfebedarfes in einer konkreten Einrichtung bereits anvisiert sind.
Am Beispiel von Herrn Mayer kann dies verdeutlicht werden. Nach einem Prozess der Entscheidungsfindung entscheidet Herr Mayer mit seinen Angehörigen, dass nun der Wechsel in eine stationäre Wohneinrichtung erfolgen soll. Je schwieriger der Entscheidungsprozess für die Beteiligten verläuft, um so stärker ist der Wunsch, die letztendlich getroffene Entscheidung auch umzusetzen.
Vor diesem Hintergrund ist eine Zugangssteuerung, die diesen Vorentscheidungen im Einzelfall entgegenläuft, nur begrenzt möglich. Es muss allerdings berücksichtigt werden, dass bereits das Wissen um das bevorstehende Gesamtplanverfahren dazu führt, dass die beteiligten Akteure, insbesondere die beratend tätig werdenden Mitarbeiter/innen aus Einrichtungen, die Steuerungsinteressen des LWV Hessen einbeziehen.
Im Verlauf der Erprobung des Gesamtplanverfahrens wurden weitere Faktoren deutlich, die eine Zugangssteuerung erschweren:
1. In der Erprobung hat sich gezeigt, dass das Ziel der Erstellung des Gesamtplans vor der Erteilung des Bescheides nicht einzuhalten ist. In fast allen Fällen musste der Bescheid vor der Erstellung des Gesamtplanes erfolgen (vgl. Kap. 3.1.6).
2. Entsprechend dem für die Erprobung festgelegten Verfahren fanden die Gesamtplangespräche erst statt, nachdem die Fachgruppe Begutachtung und der Amtsarzt gutachterlich tätig geworden sind. In den Gutachten wird in aller Regel die Notwendigkeit einer vollstationären Maßnahme bestätigt.
3. Die Gesamtplangespräche fanden in 92 % der Fälle in den aufnehmenden Einrichtungen und in weiteren 5 % der Fälle in anderen Einrichtungen der Behindertenhilfe statt. An den Gesprächen waren die Vertreter der Einrichtungen in 95,6% der Fälle vertreten, in der Regel mit mehr als einer Person.
4. Grundsätzlich ist die benötigte Unterstützung unabhängig von den Wohnverhältnissen des Adressaten der Hilfe zu betrachten. Die Erfahrungen ambulanter Dienste belegen, dass jede Form der Unterstützung auch in der eigenen Wohnung erbracht werden kann. Erfahrungen aus Schweden belegen sogar, dass im Hilfesystem völlig auf dauerhafte Alltagshilfen in stationären Einrichtungen verzichtet werden kann. Entsprechende Forderungen werden auch in der Bundesrepublik erhoben (Fußnote: vgl. z. B. die Forderung zur einer Einrichtungen einer Kommission „Enquete der Heime“ an den deutschen Bundestag, abgedruckt in der Frankfurter Rundschau vom 01.08.2001 und die Ausführungen des Psychiaters Klaus Dörner in zahlreichen Referaten und Aufsätzen.) .Die Tradition der Behindertenhilfe in der Bundesrepublik und die Aufteilung der Zuständigkeiten für die ‚ambulante’ und ‚stationäre’ Eingliederungshilfe hat jedoch ein Bild verfestigt, das einen Hilfebedarf unmittelbar mit einer bestimmten Wohnform verkoppelt. Für ‚schwerer’ behinderte Menschen wird die Aufnahme in eine Wohnheim für notwendig erachtet, für ‚leichter’ behinderte Menschen wird das Ambulant Betreute Wohnen angestrebt. Letzteres folgt mit seiner Orientierung an Personalschlüsseln und der Schaffung von ‚Plätzen’ der Logik von stationären Wohneinrichtungen. In beiden Fällen wird die Hilfe nicht vom individuellen Hilfebedarf her konzipiert, vielmehr ist die entscheidende Frage, ob eine Person zu dem Wohn- und Hilfeangebot passt.
5. Durch die Aufteilung der Zuständigkeit für ambulante und stationäre Hilfen endet die sachliche Zuständigkeit des LWV-Hessen, wenn der Hilfebedarf durch ambulante Hilfen realisiert werden soll. Sie können auf diese Möglichkeiten lediglich verweisen, aber keine Entscheidungen hierzu treffen. Informationen zu den Möglichkeiten des regionalen Unterstützungssystem sind für die Anwender/innen in der Regel nur begrenzt verfügbar. Es ist erst recht nicht möglich, im Gesamtplangespräch ein Hilfearrangement zu konzipieren, das die bekannten und standardisierten Pfade der Hilfegewährung in Wohneinrichtungen oder im Ambulant Betreuten Wohnen verlässt.
Die möglichen Auswirkungen dieser Faktoren sollen nochmals am Beispiel von Herrn Mayer verdeutlicht werden. Herr Mayer ist nach einem möglicherweise schwierigen und widersprüchlichen Entscheidungsprozess in eine Einrichtung eingezogen. Herr Mayer und sein soziales Umfeld werden jetzt bemüht sein, alle Informationen und Aussagen, die die getroffene Entscheidung in Frage stellen, möglichst zu ignorieren, um eine Stimmigkeit der Überzeugungen beizubehalten. Selbst wenn der Entscheidungsprozess offen angelegt war, steht jetzt die Bestärkung der Richtigkeit der Entscheidung im Vordergrund (Fußnote: Dieser Zusammenhang wurde von Leon Festinger, Theorie der kognitiven Dissonanz, Göttingen 1978 (engl. 1957) herausgestellt und danach zum Verständnis von Entscheidungsprozessen immer wieder aufgegriffen. Nach der Theorie der kognitiven Dissonanz versuchen Individuen Unstimmigkeiten in den Überzeugungen möglichst zu vermeiden. So suchen sie nach einer getroffenen Entscheidungen nach Informationen, die diese bestätigen. Kritische Informationen ignorieren sie oder weisen sie aktiv zurück.) . Erst, wenn sich die Situation stabilisiert hat, stellt sich eine Offenheit für Alternativen wieder ein.
Auch ein in dieser Situation einsetzendes Gesamtplanverfahren kann sich dem Nachvollzug dieser Entscheidung kaum entziehen. Nur wenn gravierende Unterschiede in der Einschätzung der Situation festgestellt werden können und auf Seiten der Anwender/innen eine hohe Bereitschaft besteht, die eigene Sichtweise auch gegen große Widerstände durchzusetzen, wird das bereits entwickelte Hilfearrangement grundsätzlich in Frage gestellt.
Wenngleich damit eine Zugangssteuerung im Sinne der Beeinflussung bzw. Revision von bereits getroffenen Entscheidungen nur sehr begrenzt möglich ist, kann in der Phase des Zugangs durch das Gesamtplangespräch dennoch eine Orientierung im Hilfeprozess vermittelt werden. In der Einzelfallsteuerung kommt es in der Situation des Zugangs darauf an, dem Klienten zu verdeutlichen, dass es sich bei der begonnenen Maßnahme nicht um eine einmalige und dauerhaft bindende Entscheidung für eine bestimmte Hilfeform handelt, sondern um einen zielgerichteten Prozess, der auf ein Höchstmaß an Eingliederung angelegt ist und den Hilfeempfänger soweit als möglich unabhängig von Hilfe machen will. Realistischer Weise ist davon auszugehen, dass mit dem Beginn des Gesamtplanverfahrens ein Prozess der Hilfeplanung zwischen dem Klienten, dem LWV Hessen und der Einrichtungen einsetzt, der trotz der unterschiedlichen Interessenlage insbesondere zwischen dem LWV Hessen und der Einrichtung, auf Kooperation angelegt ist und durch die Vereinbarung von Zielen gesteuert wird.
Die Erwartung, dass bei der erstmaligen Durchführung des Gesamtplanverfahrens die bereits getroffene Entscheidung mit vollzogen und auf ihre Plausibilität hin überprüft wurde, bestätigt sich in den Einschätzungen der Anwender/innen. In der Befragung der Anwender/innen zur Zugangs- und Verlaufssteuerung wird von der Minderzahl der Befragten in beiden Befragungen angegeben, dass in den von ihnen durchgeführten Gesamtplanverfahren fachliche Erkenntnisse dazu führten, dass das ursprüngliche geplante Hilfearrangement geändert wurde. In den offenen Antwortfeldern wird mehrfach zum Ausdruck gebracht, das die ausgewählte Hilfeform in der Situation völlig angemessen war.
Die Begründung dafür, dass der ursprünglich geplanten Hilfeform entsprochen wird und dass Alternativen nur kurz oder überhaupt nicht angesprochen werden, liegt zumeist darin, dass die faktisch gegebene Hilfeform als sachgerecht anerkannt wird. In beiden Befragungen geben jeweils sieben Anwender/innen (ca. 40 %) an, dass in keinem Fall festgestellt werden konnte, dass die gewählte Hilfeform dem individuellen Hilfebedarf nicht gerecht wird. Bei denjenigen, die feststellten, dass die Hilfeform nicht dem individuellen Hilfebedarf entspricht, überwiegt die Einschätzung, dass dies darin begründet liegt, dass die in Anspruch genommenen Hilfen unzureichend sind gegenüber der Einschätzung, dass die in Anspruch genommenen Hilfen den Bedarf übersteigen. Vor dem Hintergrund der begrenzten Möglichkeiten zur Zugangssteuerung ist es jedoch bemerkenswert, dass in der ersten Befragung acht und in der zweiten Befragung sechs Anwender/innen angegeben haben, dass eine direkte Änderung des Hilfearrangements in bis zu einem Viertel der Fälle erfolgen konnte.
Aus der Befragung wird deutlich, dass die wichtigste Funktion des Gesamtplanverfahrens darin gesehen wird, dass sich die Anwender/innen ein umfassendes Bild über den Hilfebedarf machen können. Im Vergleich der Befragung zu Beginn und am Ende der Erprobungsphase fällt auf, dass zunehmend die Einschätzung vertreten wird, das Gesamtplanverfahren versetze in die Lage, die Entscheidung über die Art der Hilfegewährung auf der Grundlage einer qualifizierten Entscheidung zu treffen. Während in der ersten Befragung nur etwa die Hälfte der Befragten der Meinung ist, dies sei in der überwiegenden Anzahl der Fälle möglich, so sind es in der zweiten Befragung etwa 80%.
Wenn das erstmalige Gesamtplanverfahren in dieser Weise verstanden wird, kommt der Qualität des ersten Gesamtplangespräches eine hohe Bedeutung zu. In diesem Gespräch stellt sich der LWV Hessen als Partner bei der Hilfeplanung dar und muss in dieser Rolle anerkannt werden. Die Einschätzungen der Anwender/innen sowie die Rückmeldungen der Klienten und Einrichtungen deuten darauf hin, dass in den Gesamtplangesprächen eine hohes Maß an fachlicher Qualität erreicht wird (vgl. Kap. 3.1.3.1).
Die im Zusammenhang der Analyse von Gesamtplangesprächen deutlich gewordenen Notwendigkeit der Präzisierung der Zielorientierung ist für die Verbesserung der Möglichkeiten der Einzelfallsteuerung von erheblicher Bedeutung.
In der ersten Version des Fragebogens zum Gesamtplangespräch wurde allgemein gefragt, ob denkbare Handlungsalternativen im Gespräch erwogen wurden. In 23,6 % der Fälle (n=110) wurde sie ‚ausführlich erörtert’, in 26,4 % der Fälle wurden sie ‚deutlich herausgestellt’. In der zweiten Version des Fragebogen wurde die Frage dahingehend präzisiert, ob Veränderungen der ursprünglich geplanten Hilfen tatsächlich erreicht werden konnten. In 6,7 % der Fälle (n=270) wurde eine andere als die vorgesehene Hilfe ‚ausgewählt’. In 24,4 % der Fälle wurde eine solche Veränderung ‚im Rahmen der Fortschreibung anvisiert’. In 18,5 % der Fälle wurde das Thema ‚kurz angesprochen’, in 50,4 % wurde es ‚nicht angesprochen’.
Auch aus dem Fragebogen für die Anwender/innen zur Zugangs- und Verlaufssteuerung wird deutlich, dass von den meisten Anwender/innen in einigen oder dem überwiegenden Teil der Gesamtplangespräche Alternativen zur stationären Versorgung erörtert werden, es wird aber – wie erwartbar - zu beiden Befragungszeitpunkten nur in Ausnahmefällen eine Alternative zur stationären Versorgung gefunden, wenn ursprünglich die Aufnahme oder der Verbleib in eine stationäre Einrichtung angestrebt wurde.
Die Ergebnisse zeigen, dass die Anwender/innen das Ziel einer Veränderung des Hilfearrangements im Sinne von Alternativen zur stationären Versorgung auch in den Gesamtplanverfahren, die Neuaufnahmen betreffen, als Fernziel in etwa der Hälfte der Fälle im Blick haben, sich aber auch in diesen Fällen in dem Gesamtplangespräch zumeist auf die gegenwärtige Situation und das gegenwärtige Hilfearrangement konzentrieren.
3.2.3 Ansätze zur Verbesserung der Zugangssteuerung
Im Verlaufe der Erprobung konnte im Sinne der formativen Evaluation auf einige der benannten Probleme reagiert werden. Um die Zeit zwischen Antragstellung und Gesamtplangespräch zu verkürzen und die Chancen zur Zugangssteuerung zu erhöhen, wurde eine Verfahrensänderung vorgenommen. Die Anwender/innen wurden im Dezember 2002 dazu aufgefordert, in bestimmten Fällen das Gesamtplangespräch ohne Vorliegen einer Erstermittlung/Begutachtung durch die Fachgruppe Begutachtung durchzuführen. Dies sollte in den Fällen geschehen, in denen es möglich war, vor der Aufnahme in eine Wohneinrichtung einen Termin für das Gesamtplangespräch zu vereinbaren. Das Gespräch sollte in diesen Fällen außerhalb der aufnehmenden Einrichtung stattfinden.
Bereits vor dieser Verfahrensänderung kam es zu Verfahrensabweichungen, die auf Entscheidungen innerhalb einzelner Zielgruppenmanagements beruhen. So wurde in einzelnen Fällen bereits vor der Verfahrensänderung ein Gesamtplangespräch vor der Begutachtung geführt. In anderen Fällen wurde das Gesamtplangespräch zeitgleich mit der Einstufung durch die Fachgruppe Begutachtung durchgeführt.
Nach den Angaben in dem Fragebogen zum Gesamtplangespräch wurden insgesamt 32 Gesamtplangespräche vor der Begutachtung geführt und sieben zeitgleich. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Verfahrensänderung oder –abweichungen nicht in allen Fällen im Fragebogen vermerkt wurden.
Die auswertbaren Änderungen verteilen sich wie folgt auf die Zielgruppenmanagements:
Änderungen im Ablauf
ZGM für Menschen mit einer körperlichen oder Sinnesbehinderung (204) = 4
ZGM für Menschen mit Abhängigkeitserkrankungen (205) = 3
ZGM für Menschen mit einer geistigen Behinderung (206) = 10
ZGM für Menschen mit seelischen Behinderungen (207)(Sachbearbeiter/innen) = 5
ZGM für Menschen mit seelischen Behinderungen (207)(Sozialarbeiter/innen) = 10
In der Mehrzahl der Fälle fanden diese Gespräche allerdings trotz der Vorgabe in der aufnehmenden Einrichtung statt. Nach den Angaben im Fragebogen fand lediglich ein Gesamtplangespräch in der Wohnung des Klienten statt, in fünf Fällen in einer WfbM, in fünf Fällen beim LWV Hessen und in sechs Fällen an einem anderen Ort. Fand das Gesamtplangespräch vor der Begutachtung statt, so konnten in 14,8 % (n=27) der auswertbaren Fällen eine andere als die beantragte Hilfeform ‚ausgewählt’ und in weiteren 25,9 % der Fälle für die Fortschreibung anvisiert werden. In weiteren Fällen ist der Ausgang des Antragsverfahrens noch ungewiss. Die Steuerungsmöglichkeiten haben sich durch die Verfahrensänderungen und –abweichungen also nach diesen, allerdings auf sehr wenigen Fällen beruhenden Auswertungen, deutlich verbessert.
Von den Anwender/innen wurden teilweise zu den Gesamtplangesprächen, die vor der Begutachtung stattfanden, Vermerke angefertigt. Aus diesen Vermerken geht hervor, dass es in den Gesamtplangesprächen in der Regel gut gelingt, die Situation der Antragsteller und ihren Hilfebedarf zu erfassen und eine darauf bezogene Vereinbarung von Zielen vorzunehmen.
Den Vermerken ist weiter zu entnehmen, dass die Möglichkeit zur Steuerung im Einzelfall dadurch erhöht werden konnte, dass eine Kontaktaufnahme mit der Sachbearbeitung des LWV Hessen bereits vor Antragsstellung erfolgte.
Im Zusammenhang mit der Neubelegung einer Einrichtung konnte auf diese Weise die Aufnahme von Interessenten der ‚Warteliste’ des Einrichtungsträgers vom LWV-Hessen gezielt gesteuert werden. In mehreren Fällen konnten Alternativen zu der Aufnahme in die stationäre Wohneinrichtung gefunden werden.
Zwischen den beiden Befragungen der Anwender/innen zur Zugangs- und Verlaufssteuerung hat sich die Möglichkeit der Anwender/innen verbessert, auf alternative Angebote in der Region hinzuweisen und Defizite im regionalen Unterstützungsangebot wahrzunehmen. Dieses Ergebnis spricht dafür, dass die Anwender/innen durch die regionenbezogene Durchführung der Gesamtplanverfahren zunehmend einen Einblick in das regional verfügbare Unterstützungsangebot gewinnen. Rückmeldungen an die Träger von Diensten und Einrichtungen und die Sozialplanung zur fachlichen Weiterentwicklung des Angebotes werden hingegen zu beiden Befragungszeitpunkten nur äußerst selten gegeben. Der verbesserte Überblick über das verfügbare Angebot lässt erwarten, dass sich im Verlauf der Einzelfallsteuerung die Chancen erweitern, verstärkt auf Alternativen zur stationären Versorgung umzusteuern und schon im Vorfeld der Antragsbearbeitung auf solche Unterstützungsmöglichkeiten hinzuweisen. Die Chancen hängen dabei selbstverständlich unmittelbar mit der Verbesserung der Verfügbarkeit solcher Hilfen zusammen.
Eine Verbindung zwischen der Einzelfallsteuerung und der regionalen Angebotsentwicklung konnte allerdings bislang nicht systematisch in den Strukturen des Hilfesystems verankert werden. Im Zuge der Verwaltungsreform sind hierzu Entwicklungen eingeleitet, die mit einer konsequenten Steuerung über den Einzelfall noch ausgebaut werden müssten.
Einzelne Anwender/innen vertreten den LWV Hessen in regionalen Planungsgremien, beispielsweise Belegungskonferenzen. Die Auswirkungen dieser Beteiligung auf die Möglichkeiten zur Zugangssteuerung konnten im Rahmen der Erprobung des Gesamtplanverfahrens nicht systematisch erhoben werden. Es ist aber davon auszugehen, dass die damit einhergehende Kenntnis der Angebotsstruktur, die rechtzeitige Information über Bedarfe und die Möglichkeit zur Verdeutlichung der Zielsetzung des LWV Hessen in diesen Gremien die Chancen zur Zugangssteuerung verbessern. Gleiches gilt für die Kooperation mit den Servicestellen, die auf der Grundlage der SGB IX ab 01.01.03 in jedem Kreis und in jeder kreisfreien Stadt eingerichtet wurden. Wenn dieses Angebot entsprechend dem gesetzlichen Auftrag tatsächlich eine zentrale Funktion im Zusammenhang der Klärung von Zuständigkeiten und der Feststellung des Hilfebedarfes erhält und somit zu einer Optimierung des Zugangs zum Hilfesystem beiträgt, bietet die Kooperation mit diesen Stellen einen sehr frühen Zugang zu den Antragstellern.
Des Weiteren ist es im Rahmen der Erprobung nur in Ausnahmefällen gelungen, Gesamtplangespräche in Kliniken durchzuführen, in denen sich Antragsteller vor Beginn der Maßnahme zur Eingliederung befinden. Dies ist umso erstaunlicher, als es sich in vielen Fällen um Kliniken in der Trägerschaft des LWV Hessen handelt. Ein höherer Bekanntheitsgrad des Gesamtplanverfahrens in solchen Einrichtungen und eine damit mögliche frühere Beteiligung des LWV Hessen an dem Verfahren der Hilfeplanung könnte ebenfalls die Chancen zur Zugangsteuerung erhöhen.
Eine weitere Verbesserung der Möglichkeiten zur Steuerung im Einzelfall ist von der Verlagerung der Zuständigkeit für den gesamten Bereich der Eingliederungshilfe in einer Hand zu erwarten. Dies ist allerdings nur dann der Fall, wenn dadurch zugleich die angebotsbezogenen Herangehensweise an den Hilfebedarf überwunden wird, in der nach der Eignung einer Person für eine festgelegte Wohn- und Hilfeform gefragt wird. Die Überwindung der formalen Trennung zwischen ‚ambulanten’ und ‚stationären’ Hilfen würde es ermöglichen, im Gesamtplanverfahren in jedem Einzelfall ein angemessenes Hilfearrangement zu konzipieren.
3.2.4 Verlaufssteuerung
Das Gesamtplanverfahren sieht eine Fortschreibung des Gesamtplanes nach einem vereinbarten Zeitraum vor. In der Fortschreibung soll geklärt werden, ob die vereinbarten Ziele erreicht werden konnten bzw. welchen Verlauf die Hilfebeziehung genommen hat und welche neuen Ziele erreicht werden können. Bei der Verlaufssteuerung geht es für den LWV Hessen darum, dass das Ziel der Hilfen nicht durch Alltagsroutinen der einmal ausgewählten Wohn- und Hilfeform aus dem Blick gerät.
Dabei darf allerdings nicht von der Vorstellung eines immer weiter voranschreitenden Prozesses der Verselbständigung ausgegangen werden. Möglich ist auch der Verlust von Fähigkeiten und Kompetenzen oder ein Ausbleiben von Veränderungen. Problematisch ist die weit verbreitete Vorstellung, dass für den Wechsel in eine andere Form der Unterstützung, insbesondere den Wechsel in ambulante Hilfeformen, ein bestimmter, von Fachleuten feststellbarer Grad der Verselbständigung erreicht werden muss. Eine solche Argumentation ist nicht zutreffend und verstärkt die Abhängigkeit behinderte Menschen von professionellen Mitarbeiter/inne/n der Behindertenhilfe. Entscheidend ist vielmehr, dass der Hilfeempfänger von sich aus einen solchen Wechsel anstrebt oder ihm zustimmt und dass ein auf den individuellen Hilfebedarf zugeschnittenes Hilfeangebot regional verfügbar ist. In der Fortschreibung ist unabhängig von der Art und Schwere der Behinderung in jedem Fall zu klären, in welcher Weise dem Grundsatz ‚ambulant vor stationär’ Rechnung getragen werden kann. Dabei ist es nicht die Aufgabe der Anwender/innen, im Gesamtplangespräch solche Möglichkeiten aufzudecken, sondern es ist Aufgabe des Hilfeempfängers und der Einrichtung darzulegen, warum mit welchen Mitteln an dem Ziel der Hilfe gearbeitet wird.
Im Rahmen der Erprobung des Gesamtplanverfahrens konnten auswertbare Daten zur Praxis der Fortschreibung des Gesamtplans aufgrund der begrenzten Laufzeit der Erprobung nicht gewonnen werden. Es kam in der Erprobungsphase lediglich in 56 Fällen zur Fortschreibung des Gesamtplanes.
Die Einschätzungen und Bewertungen der Anwender/innen, der Einrichtungen und der Klient/inn/en lassen jedoch Prognosen darüber zu. Die positiven Rückmeldungen der Einrichtungen und der Klienten lassen die Einschätzung zu, dass der LWV Hessen auf dem richtigen Weg ist, eine neue Rolle im Prozess der Planung und Steuerung von Hilfen im Einzelfall zu finden.
Den bereits erwähnten Angaben der Anwender/innen im Fragebogen zur Zugangs- und Verlaufsteuerung ist zu entnehmen, dass Veränderungen der Hilfeform im Rahmen der Fortschreibung anvisiert werden und auch erwartbar sind.
Im Fragebogen zur Zugangs- und Verlaufssteuerung geben in der ersten Befragungswelle 13 (n=19) und in der zweiten Befragungswelle 17 Anwender/innen (n=22) an, dass bei einem Teil oder sogar der Mehrheit der von ihnen im Rahmen des Gesamtplanverfahrens begleiteten Klient/inne/n ein Wechsel von einer stationären Wohnform in eine ambulante erwartbar ist. In einem etwas geringeren Teil der Fälle verbindet sich damit auch die Erwartung, dass damit ein Wechsel in eine kostengünstigere Wohnform verbunden sein wird. Den Mitarbeiter/inne/n des LWV Hessen sind im Falle der Fortschreibung des Gesamtplanes die Klienten bereits persönlich bekannt. Er/sie kann sich so gezielter auf das Gespräch vorbereiten und auch im Gesprächsverlauf die Realisierbarkeit von Entwicklungsverläufen besser abschätzen. Zudem wachsen durch die wiederholte Durchführung von Gesamtplangesprächen in einer Region die Kenntnisse über das verfügbare Unterstützungsangebot. Diese Möglichkeiten können durch eine systematische Verbindung von Angebotsplanung und Gesamtplanung noch verbessert werden.
In der Gesamtbewertung stimmt ein Großteil der Anwender/innen in der zweiten Befragungswelle (20 von 22) der These, dass sich durch das Gesamtplanverfahren das Image des LWV Hessen verbessert zu oder eher zu. Die Mehrheit (15 von 20) geht auch davon aus, dass der LWV Hessen durch das Gesamtplanverfahren Einfluss nehmen kann auf die Weiterentwicklung von Hilfen für Menschen mit Behinderung. Eine Minderheit (5 von 21) geht jedoch davon aus, dass es durch das Gesamtplanverfahren zu einer verstärkten Umsteuerung auf ambulante Hilfen kommt und dass das Gesamtplanverfahren dem LWV Hessen ermöglicht, seine finanziellen Aufwendungen zu steuern (9 von 21).
Diese Aussagen verdeutlichen, dass auch die Chancen zur Verlaufssteuerung abhängig sind von den Rahmenbedingungen, deren Weiterentwicklung durch die Aufteilung der Zuständigkeit zwischen ambulanten und stationären Hilfen und die damit einhergehende Abgrenzung der Hilfeformen und Zuordnung der Klienten sehr eingeschränkt wird.
3.2.5 Schlussfolgerungen
Das Gesamtplanverfahren, wie es in der Erprobungsphase angewandt wurde, bietet Ansätze zur Zugangssteuerung. Das Gesamtplanverfahren setzt allerdings zu einem Zeitpunkt ein, zu dem wichtige Vorentscheidungen zur Auswahl von Art und zum Ort der Hilfe bereits gefallen sind.
Es gelingt, mit Hilfe des erprobten Gesamtplanverfahrens in einzelnen Fällen umzusteuern. In der Regel steht jedoch bei der Erstellung des ersten Gesamtplanes die Aufnahme des Kontaktes mit den Klienten, der Nachvollzug der getroffenen Entscheidung und die kooperative Vereinbarung von Zielen für die Hilfeplanung im Vordergrund. Dabei muss für die Arbeit der Anwender/innen noch deutlicher herausgestellt werden, dass es im Gesamtplan um die Festlegung von Zielen geht, mit denen eine Veränderung des Hilfearrangements hinsichtlich einer verbesserten Eingliederung und des Vorrangs ‚ambulant vor stationär’ angestrebt werden kann.
Die Möglichkeiten zur Zugangssteuerung lassen sich deutlich verbessern, wenn es gelingt, das Gesamtplanverfahren zu einem früheren Zeitpunkt einsetzen zu lassen.
Es ist erwartbar, dass sich durch den Einsatz des Gesamtplanverfahrens verbesserte Möglichkeiten zur Verlaufssteuerung ergeben. Bei der Fortschreibung des Gesamtplanes sind die Klient/inn/en den Sachbearbeiter/inne/n des LWV-Hessen bereits persönlich bekannt und Entwicklungspotenziale können besser eingeschätzt werden.
Die Möglichkeiten zur Einzelfallsteuerung verbessern sich durch Kenntnisse der Anwender/innen über das regionale Hilfeangebot und die Kooperation mit örtlichen Stellen der Hilfeplanung. Daher muss der Informationsfluss und die Verzahnung von struktureller Angebotsplanung und individueller Gesamtplanung systematisch weiterentwickelt werden.
Der LWV Hessen wird durch das Gesamtplanverfahren zunehmend als Partner im Prozess der Planung von Hilfen anerkannt. Dies erhöht die Chancen des LWV Hessen zu einer wirksamen Einzelfallsteuerung.
Die Möglichkeiten zur Einzelfallsteuerung werden durch Rahmenbedingungen beeinflusst, die durch das Gesamtplanverfahren nicht zu kontrollieren sind. Zu nennen ist der individuelle Zugang zum Hilfesystem, die Aufteilung der Zuständigkeiten für ambulante und stationäre Eingliederungshilfen und die starre, angebotsbezogene Abgrenzung von Hilfeformen.
Auf der anderen Seite trägt ein in eine klar definierte durchgehende Zielsetzung des LWV-Hessen eingebundenes Gesamtplanverfahren jedoch auch dazu bei, notwendige Veränderungen in der Behindertenhilfe zu unterstützen.
