Hilfeplanung in der Eingliederungshilfe – bisherige Entwicklung und Perspektiven

In der Behindertenhilfe ist das Thema Hilfeplanung inzwischen in aller Munde. Das war nicht immer so. Das frühere Bundessozialhilfegesetz (BSHG) enthielt zwar im § 46 eine Regelung, die als „Gesamtplan zur Durchführung der einzelnen Maßnahmen“ der Eingliederungshilfen alle Maßnahmen darstellen sollte und die Beteiligung des behinderten Menschen durch den Sozialhilfeträger vorsah, aber in der Praxis der Eingliederungshilfe spielte diese Gesetzesbestimmung kaum eine Rolle. So konnten die Kommentatoren des BSHG Auflage für Auflage stereotyp konstatieren: „Gesamtpläne werden im Bereich der Sozialhilfe viel zu zurückhaltend erstellt“ (Fußnote 1). Zum gleichen Ergebnis kommt Wendt in seinem Buch „Case Management im Sozial- und Gesundheitswesen“: „In Deutschland sieht der § 46 BSHG vor, dass zur Eingliederung behinderter Menschen ein 'Gesamtplan' aufgestellt werden soll. In der Praxis geschieht das oft nicht (Fußnote 2). Ein Bewusstseinswandel trat bei den Trägern der Sozialhilfe Mitte der 90er-Jahre ein. Die bis dahin geübte Praxis der primär administrativen Fallbearbeitung konfligierte ganz offensichtlich mit dem Verständnis einer modernisierten Verwaltung als Dienstleister und dessen Anspruch auf Steuerung seiner Leistungen und Finanzen. Das Interesse an verstärkter Steuerung fand zusätzlich Nahrung in kontinuierlich und rapide steigenden Fallzahlen angesichts immer knapper werdender finanzieller Ressourcen der kommunalen Haushalte und einem von stationären Hilfen dominierten Versorgungssystem. Vor diesem Hintergrund vergrößerten sich die Chancen, fachliche Ansprüche und Forderungen nach individualisierten, passgenauen und zielgerichteten Maßnahmen der Eingliederungshilfe durchzusetzen. Der § 46 BSHG bot hierfür eine geeignete rechtliche Grundlage (Fußnote 3).

Auch die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe formulierte 1999 eine Empfehlung zum Gesamtplan. Nach dieser Empfehlung soll der Gesamtplan alle Maßnahmen umfassen, die im Einzelfall erforderlich sind, um eine vollständige und dauerhafte Eingliederung zu erreichen. Er soll zwischen den Beteiligten eine Übereinstimmung über das Eingliederungsziel und die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen erreichen. Die Empfehlung beschränkt sich jedoch auf die formalen und rechtlichen Aspekte des Gesamtplans und der Zusammenarbeit verschiedener Leistungsträger.

Der Landeswohlfahrtsverband Hessen (LWV) war einer der ersten überörtlichen Sozialhilfeträger, der die Notwendigkeit einer systematischen Planung und Evaluation individueller Leistungen für Menschen mit Behinderung erkannte und fachlich motiviert konzeptionell umsetzte (Fußnote 4). Ähnliches gilt für den Stadtstaat Hamburg (Fußnote 5).Flankiert wurde die Entwicklung durch die Veröffentlichung diverser Fachbeiträge (Fußnote 6) und durch Fachtagungen wie die der Deutschen Heilpädagogischen Gesellschaft e.V. (DHG) 1999 in Bonn zum Thema „Individuelle Hilfeplanung“. Ebenfalls in diese Zeit fällt die Entwicklung des „Personenzentrierten Ansatzes“ durch die AKTION PSYCHISCH KRANKE und den in diesem Kontext erarbeiteten Integrierten Behandlungs- und Rehabilitationsplan (IBRP), der einen starken Einfluss auf die psychiatrische Versorgung in Deutschland ausgeübt hat und ausübt.

Das im Jahr 2001 in Kraft getretenen Gesetz zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) normierte den in der Fachöffentlichkeit diskutierten und geforderten Paradigmenwechsel in der Behindertenhilfe und stattete die Rechte behinderter Menschen auf Selbstbestimmung und Teilhabe mit deutlich größerer Verbindlichkeit aus. Auch in diesem Zusammenhang richtet sich der Blick auf die individuelle Hilfeplanung, denn wie sollen Selbstbestimmung und Teilhabe gelebte Praxis in der Rehabilitation behinderter Menschen werden, ohne dass ein Dialog zwischen dem Betroffenen und den handelnden Professionellen über Wege, Mittel und Ziele des Rehabilitationsprozesses stattfindet? Aufgrund ihrer gesetzlich vorgegebenen Rolle und Verantwortung sind hier die Sozialleistungsträger – und damit auch die Sozialhilfeträger –in besonderer Weise gefordert.

Bundesweit befinden wir uns heute in einer Situation, die durch den breiten Konsens der Fachleute darüber gekennzeichnet ist, dass eine individuelle, fortschreibungsfähige Hilfeplanung zum notwendigen Repertoire einer modernen Behindertenhilfe gehört. Die Umsetzung und die Wahl der angewandten Verfahren verläuft sowohl in den einzelnen Bundesländern und Regionen als auch bei den verschiedenen Zielgruppen und Leistungsarten sehr unterschiedlich.Vielfach ist sie im Zusammenhang mit strukturellen Veränderungen vor allem auf der Ebene der sachlichen Zuständigkeit für bestimmte Leistungen der aus Sozialhilfemitteln finanzierten Eingliederungshilfe zu sehen. So wurde in Rheinland-Pfalz im Zusammenhang mit der Umsetzung der §§ 93 ff. BSHG zwischen dem Land und der LIGA der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege beschlossen, ein einheitliches Bedarfserhebungsinstrument zu entwickeln, das den Hilfebedarf des behinderten Menschen individuell erhebt und den Planungsprozess der erforderlichen Leistungen transparent und nachvollziehbar abbildet. Seit 2003 erfolgt dies mit dem Instrumentarium „Individuelle Hilfeplanung Rheinland-Pfalz“ (IHP) (Fußnote 7).

Bei den Landschaftsverbänden Rheinland und Westfalen-Lippe wurden im Zusammenhang mit der befristeten Zusammenführung der Zuständigkeit für die ambulante und stationäre Eingliederungshilfe im Bereich des Wohnens auf der Ebene der überörtlichen Sozialhilfeträger standardisierte Hilfeplanverfahren verbindlich eingeführt (Fußnote 8).

Eine vergleichbare Entwicklung gab es in Hessen. Die im Jahr 2003 zwischen dem Land, den Kommunalen Spitzenverbänden und dem Landeswohlfahrtsverband geschlossene „Vereinbarung über die Zuständigkeit, die Finanzierung und den landesweit gleichmäßigen Ausbau von Angeboten im Bereich des 'Betreuten Wohnens für behinderte Menschen' im Lande Hessen“ sieht in § 11 „Aufnahmeverfahren“ vor, dass für jeden „Hilfesuchenden ein Gesamtplanverfahren nach § 46 BSHG durchzuführen“ ist (Fußnote 9). Und im § 7 der Zusatzvereinbarung zum Betreuten Wohnen wird geregelt, dass „die Erhebung des individuellen Hilfebedarfs personenbezogener Leistungen im Sinne des § 5 Abs. 2 (...) standardisiert durch Verfahren zur integrierten Hilfeplanung, welche die qualitativen und quantitativen Aspekte des Hilfebedarfs umfassen“, erfolgt (Fußnote 10). Für die Zielgruppen „Menschen mit körperlicher Behinderung“ und „Menschen mit geistiger Behinderung“ wurde ein auf dem System der Hilfebedarfsgruppen nach Metzler basierendes Hilfeplanverfahren entwickelt und implementiert; für die Zielgruppen „Menschen mit seelischer Behinderung“ und „Menschen mit einer Abhängigkeitserkrankung“ wurde der IBRP verbindlich eingeführt. Für die Beratung der Hilfeplanung sind in den einzelnen Gebietskörperschaften Hilfeplankonferenzen eingerichtet worden.

Hilfeplan, Gesamtplan, Hilfeplanung oder Fallmanagement?

In der Fachdiskussion und Praxis hat sich keine einheitliche Begrifflichkeit zur Bestimmung des Planungsgeschehens individueller Hilfen für Menschen mit Behinderungen durchgesetzt. Folglich begegnet man Bezeichnungen wie Hilfeplan, Gesamtplan oder Förderplan und alle drei werden oft noch mit der Endsilbe „-ung“ versehen, um den prozesshaften Charakter dieses Geschehens zu unterstreichen. Auch von Fallmanagement ist bisweilen die Rede (Fußnote 11). Im Folgenden wird nur sehr eingeschränkt versucht, das Dickicht dieser Bezeichnungen zu lichten, weil die inhaltlichen Differenzen im Hinblick auf die Zwecke der Verfahren, die in diesem Beitrag vorrangig interessieren, so groß nicht sind (Fußnote 12). Entscheidend erscheint vielmehr, dass die Akteure vor Ort sich darüber verständigen, was sie jeweils meinen und wer welche Aufgabe innerhalb des Procedere und dann bei der Umsetzung der Planung hat.

Der Terminus Hilfeplan ist gewissermaßen durch das Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) besetzt. Dort ist in § 36 Abs. 2 geregelt, dass „im Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte“ diese zusammen mit dem Personensorgeberechtigten und dem Kind oder Jugendlichen einen Hilfeplan aufstellen müssen, wenn die Hilfe voraussichtlich für längere Zeit zu leisten ist. Die Erstellung des Hilfeplans, seine Überprüfung und Fortschreibung ist Aufgabe des Jugendhilfeträgers.

Die Bezeichnung Gesamtplan stammt – wie bereits oben ausgeführt – aus dem ehemaligen BSHG und wurde in das SGB XII übernommen. Er kann wie der Hilfeplan des SGB VIII als ein Instrument der Planung und Koordination von Hilfen unter Federführung des Sozialhilfeträgers gesehen werden, auch wenn die Bestimmungen des § 36 SGB VIII hinsichtlich Beteiligung, Fortschreibung und Überprüfung differenzierter und genauer sind als die jetzigen des § 58 SGB XII. Sowohl Hilfeplan als auch Gesamtplan fallen in die Zuständigkeit der jeweiligen Leistungsträger und nicht der Leistungserbringer.

Für die Eingliederungshilfe ist aus sozialrechtlicher Sicht betrachtet die Bezeichnung Gesamtplan die einschlägige Begrifflichkeit. Alle Verfahren der Planung und Durchführung individueller Eingliederungsleistungen sind letztlich auch auf den § 58 SGB XII zu beziehen.

In der Praxis der Behindertenhilfe hat es sich zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern in Kenntnis oder Unkenntnis der zuvor beschriebenen Unterschiede weitgehend durchgesetzt, von Hilfeplanung zu sprechen. Ein individueller Hilfeplan kann vom Träger der Sozialhilfe dann als Gesamtplan akzeptiert werden, wenn er alle Leistungen, die rehabilitativ notwendig sind, enthält, wenn er die Ziele der Leistungen transparent beschreibt und festlegt, wer diese Leistungen erbringt, und wenn sowohl Ziele als auch Leistungen mit dem Betroffenen abgestimmt sind. Nach der sozialrechtlichen Prüfung der Leistungsvoraussetzungen und des Leistungsumfangs kann der Hilfeplan als Gesamtplan Grundlage der Kostenübernahmeerklärung des Sozialhilfeträgers sein.

Merkmale qualifizierter Hilfeplanung

Hilfeplanung arbeitet mit Zielen. Diese sind nicht einseitig vorgegeben, sondern das Ergebnis eines Klärungsprozesses, insbesondere der beteiligten Fachkräfte und der hilfesuchenden Person, und resultieren in einer Zielvereinbarung. Die Zielvereinbarung und die Zielformulierung stellen höchste Anforderungen an die Fachkräfte. Petra Grohmann ist ohne Einschränkung zuzustimmen, wenn sie schreibt „Die konkrete Zielformulierung ist erfahrungsgemäß eine der schwierigsten Anforderungen des IBRP“ (Fußnote 13). Die Schwierigkeiten bestehen darin, die Ziele konkret, realistisch, messbar und terminiert zu beschreiben.

Unabhängig von der Ausgestaltung der einzelnen Hilfeplanverfahren ist allen Verfahren zunächst Folgendes gemein: Es sind theoriebasierte Handlungskonzepte professioneller sozialer Arbeit, die ihren Ursprung in der Methode des klassischen „casework“ haben (Fußnote 14). Claus Reis unterscheidet folgende Prozessschritte (Fußnote 15).

  • Teilschritt: Beratung
    Funktion: Erste Diagnose / Schaffung von Transparenz über den Gesamtprozess / Entscheidung über weiteres Vorgehen

  • Teilschritt: Diagnose
    Funktion: Zielorientierte vertiefte Diagnose von Problemen und Bewältigungsressourcen / Entwicklung eines gemeinsamen „Fallverständnisses“

  • Teilschritt: Hilfeplanung
    Funktion: Formulierung fallspezifischer, transparenter Ziele Festlegung eines Konzepts der ZielerreichungUmsetzung der Ziele in konkrete Aufgaben

  • Teilschritt: Leistungssteuerung
    Funktion: Zeitnahe Vermittlung eines „passenden“ Hilfeangebots im formellen und / oder informellen Bereich

Zu ergänzen sind diese Schritte um einen weiteren, nämlich die Evaluation der Leistungen nach einem zwischen den Beteiligten vereinbarten Zeitraum und Verfahren.

Neben der fachlichen und methodischen Kompetenz der Akteure sind deren Haltung zur Hilfeplanung und die Kultur der Zusammenarbeit in der Hilfeplankonferenz von nicht zu unterschätzender Bedeutung für das Gelingen personenbezogener Eingliederungshilfen. Ohne eine positive Einstellung zu diesen Verfahren, deren Möglichkeiten und Chancen zur Rehabilitation behinderter Menschen sind die Verfahren reine Formalien und Umwege, um die Eingliederungshilfe weiterhin so zu praktizieren, wie es schon immer getan wurde. Hieraus ergibt sich für Leistungsträger und Leistungserbinger die Notwendigkeit zielführender Maßnahmen der Personalentwicklung und Fortbildung (Fußnote 16). Unabdingbar ist die Überwindung der – wie Reis es formuliert – eingefahrenen „Dichothomie zwischen Verwaltung und Sozialarbeit“ (Fußnote 17). Die Sozialarbeiter/innen haben das Wohl des behinderten Menschen im Sinn und die Mitarbeiter/innen der Verwaltung achten auf die Kosten – und heute mehr denn je darauf, dass diese gering bleiben.

Die gängigen Hilfeplanverfahren in der Eingliederungshilfe stimmen konzeptionell in folgenden Punkten überein:

  1. Sie wollen individuelle, passgenaue Hilfen.

  2. Sie praktizieren die Beteiligung des behinderten Menschen; dessen Wünsche und Ziele sollen Grundlage der Leistungen sein.

  3. Der Grundsatz der „Lebensfeldorientierung“ soll umgesetzt werden,

  4. ebenso das Prinzip „ambulant vor stationär“.

  5. Nicht die Defizite des behinderten Menschen sollen im Mittelpunkt stehen, sondern seine Ressourcen und die seines Umfelds.

  6. Auch nicht-professionelle Hilfen sollen berücksichtigt werden.

  7. Hilfeplanung wird als zielgerichteter, überprüfbarer und reversibler Prozess verstanden: „Planung ist zielorientiert und dynamisch, sie folgt dem Grundschema des Problemlösungszirkels“ (Fußnote 18).

Ohne Zweifel zielen alle Hilfeplanverfahren darauf, einen Beitrag zum Paradigmenwechsel in der Behindertenhilfe zu leisten; sie sind aber auch an die Erwartung einer verbesserten Leistungs- und Kostensteuerung geknüpft. Und spätestens dieser Punkt markiert das Einfallstor für Kritiker der Hilfeplanung.

Kritik an der Hilfeplanung

Auch wenn es für pädagogisch oder psychologisch ausgebildete Menschen selbstverständlich sein sollte, dass sie ihr berufliches Handeln professionell planen, mit ihren Klienten Ziele und Vorgehensweisen vereinbaren und kontinuierlich überprüfen, wie hoch oder niedrig die Kongruenz zwischen realer Entwicklung und Planung ist, existiert ein solches Selbstverständnis keineswegs überall. Worin besteht die Kritik an Verfahren der individuellen Hilfeplanung?

Einer der prominentesten Kritiker ist der Psychiater Klaus Dörner. Er bestreitet grundsätzlich die Planbarkeit von Hilfeleistungen und lehnt „jede Festlegung des konkreten Hilfebedarfs für einzelne Individuen ab, da ich nicht wissen kann, wer von ihnen wann – in der Regel über eine günstige Gelegenheit oder einen glücklichen Zufall – den nächsten schwierigen Verselbständigungsschritt tun kann“ (Fußnote 19).Hilfeplanung und Personenzentrierung rückt er in den Zusammenhang mit der „Totalisierung des Marktes“ und eines technokratischen Menschenbildes, das abzulehnen sei. Dörner bezieht sich auf E. Goffman, „für den das Entwerfen eines 'umfassenden rationalen Planes' über einen Menschen zur Definition der 'totalen Institution' gehört“ (Fußnote 20).

Die provokanten Äußerungen Dörners lösten erwartungsgemäß eine Vielzahl von Reaktionen aus. Stellvertretend für viele (Fußnote 21) steht P. Kruckenberg. Er bezeichnet in einer persönlichen Antwort Dörners Ausführungen als „undifferenziert und einseitig“. Natürlich sei es unsinnig, Patienten auf den Kundenstatus von marktwirtschaftlich operierenden Unternehmen zu reduzieren, aber dies sei bei personenzentrierten Hilfen auch keineswegs der Fall (Fußnote 22).Und zu der individuellen Hilfeplanung mittels IBRP bemerkt er: „Es geht um ein geordnetes und unter den Beteiligten abgestimmtes Vorgehen, das Transparenz und Verbindlichkeit in der Zusammenarbeit erleichtern soll (...) und das offen für Weiterentwicklung ist. Dies als 'frontales Herumfummeln an Individuen' zu bezeichnen ist in der Wortwahl etwas unfein, in der Sache ein Zeichen dafür, dass du dich nicht ordentlich informiert hast“ (Fußnote 23).

Hilfeplanung und Gesamtplan: Erfahrungen in Hessen
Erprobung des Gesamtplanverfahrens

Im Rahmen von zwei aufeinander folgenden Projekten wurden vor etlichen Jahren im LWV Hessen ein standardisierter, IT-gestützter Gesamtplan und ein Gesamtplanverfahren entwickelt und erprobt, das auch als Verfahren der individuellen Hilfeplanung angesehen werden kann. Die Entwicklung erfolgte pilothaft mit ausgewählten Einrichtungen für Menschen mit geistiger Behinderung (in den Jahren 1997/1998); (Fußnote 24) die Erprobung der Instrumente und des Verfahrens fand von November 2001 bis April 2003 statt und vollzog sich in ganz Hessen. Sie erfasste zwar alle Behindertengruppen des stationären Sektors, aber nicht alle hessischen Wohneinrichtungen (Fußnote 25). Die Erprobung verfolgte das Ziel, unter der Berücksichtigung zielgruppenspezifischer Gegebenheiten (Fußnote 26) Erkenntnisse über die Potentiale dieser Fallsteuerung als Teil des Konzeptes einer wirkungsorientierten Gesamtsteuerung der Leistungen des LWV Hessen zu gewinnen, aber auch Widerstände und hemmende Faktoren zu eruieren. Zentrale Elemente dieses Gesamtplanverfahrens waren:

  • Die differenzierte Feststellung des individuellen Hilfebedarfs,

  • das Gesamtplangespräch zwischen dem Sozialhilfeträger und dem behinderten Menschen und/oder dessen gesetzlichem Vertreter,

  • die Zielorientiertheit und die (schriftliche) Zielvereinbarung zwischen den Beteiligten,

  • die Auswahl des/der Leistungserbringer/s,

  • die periodische, gemeinsame Überprüfung der Zielerreichung,

  • die Fortschreibung, Anpassung oder Beendigung der Leistung(en),

  • die aktive steuernde Rolle des Sozialhilfeträgers.

Als wesentliche Resultate der Erprobung können festgehalten werden:

  • Das Verfahren erfährt von den unterschiedlich Beteiligten eine hohe Akzeptanz.

  • Es gelingt den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des LWV Hessen, die neue Rolle in dem Prozess der Planung und Gestaltung der Hilfeleistungen auszufüllen und darin (auch) von Fachkräften der Einrichtungen ernst genommen zu werden.

  • Die erhöhte Verantwortung für die Qualität der Leistungen und der Anspruch auf Steuerung werden von Klienten und Einrichtungen positiv aufgenommen.

  • Das Gesamtplanverfahren bietet Ansatzpunkte einer verbesserten Zugangsteuerung bei den Leistungen, zeigt aber auch, dass wichtige Vorentscheidungen bereits getroffenen worden waren und nur selten revidiert werden können.

  • Es gibt Gründe für die Erwartung, dass sich durch den Einsatz des Gesamtplanverfahrens Möglichkeiten zu einer intensiveren Verlaufssteuerung ergeben.

  • Der Zeitaufwand für das Verfahren beläuft sich durchschnittlich auf 3–4 Stunden pro Fall. Dieser Wert kann durch Routine und Verbesserung der Verfahrensschritte gesenkt werden, bleibt aber hoch.

Besonders der letzte Punkt verunmöglichte eine flächendeckende Anwendung des so konzipierten und erprobten Gesamtplanverfahrens und veranlasste die verantwortlichen Fachkräfte im LWV Hessen, nach weniger personalintensiven Alternativen in der Hilfeplanung Ausschau zu halten. Die Möglichkeiten und Chancen der Fallsteuerung wurden gesehen und sollten möglichst für alle Fallgestaltungen der Eingliederungshilfen genutzt werden. Der erforderliche Aufwand war jedoch mit den vorhandenen ohnehin knappen Personalressourcen nicht zu bewältigen und Stellenausweitungen waren damals wie heute durch die Beschlüsse der Verbandsgremien ausgeschlossen. Somit können Gesamtplanverfahren der beschriebenen Art nur in einer relativ kleinen Anzahl von Fällen durchgeführt werden, womit das allgemeine Ziel der Steuerung von Leistungen und Kosten in der Eingliederungshilfe nicht realisierbar erschien. Die einzelnen Zielgruppenmanagements (ZGM) beschreiten seither vor dem Hintergrund der je besonderen Bedingungen des eigenen Arbeitsbereichs unterschiedliche Wege, dem Ziel einer qualitativ hochwertigen und quantitativ bedeutsamen Hilfeplanung mit den gegebenen Personalkapazitäten näher zu kommen. Im Folgenden wird der Ansatz und die Arbeitsweise des Zielgruppenmanagements für Menschen mit seelischer Behinderung und Menschen mit Abhängigkeitserkrankungen näher dargestellt.

Implementation personenzentrierter Hilfen

Nachdem im Jahr 1998 der Abschlussbericht der Kommission „Personalbemessung im komplementären Bereich der psychiatrischen Versorgung“ vorgelegt und – von der Fachöffentlichkeit, allen voran der Aktion Psychisch Kranke (APK) – daran anknüpfend personenzentrierte Hilfen gefordert wurden, stieß diese Forderung in der Fachwelt auf eine überwiegend positive Resonanz. Deutlich wurde dabei auch, dass die Umgestaltung der Hilfen für psychisch kranke Menschen und Personen mit einer chronischen Abhängigkeitsproblematik viele Fragen aufwarf, die nicht nur theoretisch sondern auch praktisch beantwortet werden mussten. Positive Beispiele waren gefragt. Das Bundesministerium für Gesundheit bewilligte der APK vor diesem Hintergrund das Projekt „Implementation des personenzentrierten Ansatzes in der psychiatrischen Versorgung“ (2000–2003).

Durch wissenschaftliche Beratung und Begleitung bei der Entwicklung personenzentrierter gemeindepsychiatrischer Verbünde sollte die Umsetzung der Empfehlungen der Kommission „Personalbemessung“ gefördert werden. Bundesweit konnten sich interessierte Regionen für dieses Projekt bewerben. Bewerber aus Hessen wurden nicht berücksichtigt.

Das im Auftrag des Hessischen Sozialministeriums im Jahr 2002 erstellte Gutachten „Psychiatrische Versorgung in Hessen. Entwicklung bis 2007“ stellte Hessen ein insgesamt gutes Zeugnis in Bezug auf die Umsetzung der Reformziele der Psychiatrie-Enquête aus, bemängelte aber u.a. eine unzureichende Kooperation der Leistungsträger und Leistungserbringer vor Ort.

Eine Arbeitsgemeinschaft mittel- und südhessischer Psychiatriekoordinatoren nahm das Gutachten zum Anlass, einen Förderantrag beim Hessischen Sozialministerium zu stellen, um mit Hilfe der APK das Projekt „Implementation personenzentrierter Hilfen“ in ihren Regionen umsetzen zu können. Das Hessische Sozialministerium entschied positiv über diesen Antrag und übernahm die Kosten der begleitenden Beratung des Projekts durch die APK. Das Projekt begann im Frühjahr 2003, wurde in zehn hessischen Gebietskörperschaften durchgeführt und dauerte bis zum 31. Dezember 2004. Auch der Landeswohlfahrtsverband war als wichtigster Leistungsträger der Eingliederungshilfe Beteiligter des Projekts.

Ziele, Instrumentarien und Verfahren personenzentrierter Hilfen

Der personenzentrierte Ansatz verfolgt das Ziel einer bedarfsgerechten, lebensfeldbezogenen und effizienten Versorgung von psychisch Kranken und seelisch behinderten Menschen auf der Grundlage einer konsequenten Orientierung am individuellen Hilfebedarf. Nicht der Hilfebedürftige soll sich an das Hilfesystem anpassen, sondern das Hilfesystem soll seine Arrangements nach dem Bedarf des behinderten Menschen ausrichten. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine qualitativ hochwertige und wirtschaftliche Leistungserbringung dazu beiträgt, die vielfach kritisierte „strukturbedingte Verschwendung therapeutischer Ressourcen“ (so die Expertenkommission) zu beenden.

Zentraler Bestandteil der Implementation personenbezogener Hilfen ist die Anwendung des IBRP. Der IBRP ist als integrierter Behandlungs- und Rehabilitationsplan ein standardisiertes, differenziertes und zielgerichtetes Verfahren der individuellen Hilfeplanung (Fußnote 27). Er erfüllt auch die Anforderungen eines Gesamtplans nach § 46 BSHG bzw. § 58 SGB XII. Im Rahmen des Implementationsprojekts wurde der IBRP von allen Diensten und Einrichtungen angewandt. Der IBRP sieht die Beteiligung des behinderten Menschen, seiner Angehörigen oder anderer Bezugspersonen in der Hilfeplanung ebenso vor wie das Aushandeln von Rehabilitationszielen.

In einer Hilfeplanungskonferenz werden die Ergebnisse der Hilfeplanung besprochen und Maßnahmen beschlossen. Hierbei sind die regionalen und überregionalen Leistungsträger (v. a. der Sozialhilfe, aber auch andere Leistungsträger) beteiligt. Die Hilfeplanungskonferenz prüft den gesamten Rehabilitationsbedarf und entspricht insofern genau den Anforderungen des SGB IX zur leistungsträgerübergreifenden Koordination. Dabei wird jeweils eine koordinierende Bezugsperson als Hauptansprechpartner des psychisch kranken Menschen festgelegt, die einrichtungs- und leistungsbereichsübergreifend für die Abstimmung der Leistungen Sorge trägt, die Maßnahmen mit dem Klienten auswertet und mit ihm die Fortschreibung der Hilfeplanung durchführt. Hier ist also die personenzentrierte Zusammenarbeit der beteiligten Fachkräfte verankert.

Goldbach (Fußnote 28) hat die Vorteile der Hilfeplankonferenz so dargestellt:

Grafik 'Was bietet die Hilfeplankonferenz wem?'

Von besonderer Bedeutung ist, dass die Träger der Einrichtungen und Dienste entweder als gemeindepsychiatrischer Verbund oder in Anlehnung an diesen gemeinsam die Pflichtversorgung für psychisch Kranke der jeweiligen Region übernehmen, so dass jeder seelisch behinderte Mensch die Möglichkeit hat, Hilfen in seiner Region zu erhalten. Ziel ist also hier die Übernahme regionaler Versorgungsverantwortung und Beteiligung an regionaler Steuerung. Vor diesem Hintergrund ist der IBRP nicht nur ein Verfahren der individuellen Hilfeplanung, sondern liefert darüber hinaus Daten und Informationen, die eine Grundlage für die Weiterentwicklung von Versorgungsstrukturen der Region darstellen. Der IBRP dient somit sowohl der Steuerung im Einzelfall, als auch der Steuerung auf der strukturellen Ebene.

Aus Sicht des beteiligten LWV-Zielgruppenmanagements bot der Ansatz dieses Projekts, seine inhaltliche Ausrichtung und methodische Fundierung einen positiven Ausweg aus einer Situation, in der man nicht in der Lage war, aus eigener Kraft und mit eigenen Mitteln eine flächendeckende Umsetzung des Gesamtplanverfahrens zu realisieren. Zudem eröffnete das Projekt die einmalige Chance, in neuen, vereinbarten Formen der Kooperation zwischen Leistungsträgern (örtliche und überörtliche Sozialhilfe) und Leistungserbringern systematisch Verbesserungen in der Versorgung seelischer behinderter Menschen zu verwirklichen. Diese Chance konnte genutzt werden. Ergebnisse des Projekts sind:

1. In allen beteiligten Regionen ist zwischen den Leistungsträgern und den Leistungserbringern mit dem IBRP ein einheitliches und verbindliches individuelles Hilfeplanverfahren implementiert worden. Die Umsetzung einer qualitativen Hilfeplanung ist nach Meinung aller Beteiligten damit grundsätzlich erreicht worden.

2. In allen beteiligten Gebietskörperschaften sind Hilfeplankonferenzen (HPK) eingerichtet worden, die je nach Größe der Gebietskörperschaft im zwei- bis sechswöchigen Turnus tagen. Die HPK arbeiten seit November 2003 in allen Projektregionen. Nach den üblichen Anlaufschwierigkeiten erfüllen sie ihre Aufgabe inzwischen auf gutem bis sehr gutem fachlichen Niveau.

3. Aufgrund der in den regionalen Projektvereinbarungen gemeinsam beschlossenen Ziele, der Einführung des IBRP und der Hilfeplankonferenzen sind in den Regionen folgende messbaren Schritte der Veränderung festzustellen:

  • Verbesserung der Leistung für den einzelnen Leistungsberechtigten durch ein sehr differenziertes und auf seine individuelle Lebenssituation abgestelltes Hilfeplanverfahren, welches auf seiner eigenen Beteiligung und einem Aushandelungsprozess beruht;

  • Steigerung der Transparenz bezüglich der Erforderlichkeit und der Dauer einzelner Eingliederungsleistungen;

  • Intensivierung der Zusammenarbeit der Leistungsanbieter und Leistungsträger vor Ort;

  • Zunahme der Verantwortlichkeit der Leistungserbringer für eine regionale, lebensfeldnahe Versorgung der hilfebedürftigen Menschen;

  • Verbesserung der Datenlage für ein bedarfsgerechtes regionales Versorgungssystem;

  • Übernahme der wesentlichen Inhalte und Projektorganisation in einzelnen anderen Gebietskörperschaften.

4. Das Projekt hat wichtige Anhaltspunkte für den weiteren Umbau des Hilfesystems zur Stärkung und Ausweitung der persönlichen Autonomie und sozialen Teilhabe behinderter Menschen geliefert und Schranken des gegenwärtigen Versorgungssystems aufgezeigt. Hierzu sind zu zählen:

  • Die Erfahrungen in der Arbeit mit den inhaltlichen, qualitativen Fragen der Hilfeplanung für einen Menschen machten deutlich, dass es darüber hinaus erforderlich ist, auch die Fragen des Leistungsumfangs und der -intensität und deren Bemessung in Zeit in die Hilfeplanung einzubeziehen. Hieraus ergab sich das Interesse der Beteiligten an einem Folgeprojekt mit dem Schwerpunkt „Personalbemessung“ bzw. „Quantifizierung des individuellen Hilfebedarfs“,

  • Entwicklung einer Finanzierungssystematik, die nicht mehr auf pauschal vergüteten Plätzen und Einrichtungen basiert, sondern die spezifische Lebenssituation des behinderten Menschen zur Grundlage hat und Möglichkeiten einer Finanzierung individuell konfigurierter Leistungen und Leistungspakete eröffnet;

  • Auflösung der starren, platzgebundenen Leistungspakete der Anbieterseite zugunsten individueller, passgenauer Lösungen einschließlich deren Finanzierung z.B. durch Persönliche Budgets;

  • Bildung formeller gemeindepsychiatrischer Verbünde;

  • Verstärkte Einbeziehung anderer Sozialleistungsträger sowie nicht-psychiatrischer und nicht-professioneller Hilfen.

Dieser Prozess des Systemumbaus konnte durch das Folgeprojekt „Personalbemessung“ zwischen den Partnern und in den beteiligten Regionen – wenn auch mit verminderter Geschwindigkeit – fortgesetzt werden. Das Projekt dauerte vom 1. Januar 2005 bis 30. Juni 2006, wurde weiterhin fachlich durch die APK begleitet und vom LWV Hessen finanziert. Für alle Beteiligten steht außer Frage, dass der eingeschlagene Weg der richtige ist und fortgesetzt werden muss. Dem Ziel der personenzentrierten Hilfen – wofür die individuelle Hilfeplanung mittels IBRP ein probates Instrumentarium ist – ist man ein gutes Stück näher gekommen, aber bis zu seiner Verwirklichung ist es noch ein langer Weg.

Probleme und Hemmnisse in der Praxis

Hilfeplanung findet in der Eingliederungshilfe in einem bedeutenden Umfang erst seit wenigen Jahren statt. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass Hilfeplanung für die Menschen mit Behinderung nützlich sein kann, dass die Leistungserbringer davon einen Nutzen haben können und die Leistungsträger ihrer gesetzlich definierten Aufgabe und Rolle besser entsprechen können. Es wird aber auch eine Vielzahl von Schwierigkeiten deutlich, von denen einige hier angesprochen werden sollen:

  • Die Akzeptanz der Hilfeplanverfahren, egal ob IBRP oder IHP, ist vor allem auf der Seite der Leistungserbringer noch nicht überall in vollem Umfang vorhanden. Die Verfahren werden von einigen als überflüssig, zu zeitaufwändig und bürokratisch kritisiert. Es wird auch in Frage gestellt, ob die Sozialleistungsträger damit die von ihnen beabsichtigten Steuerungseffekte erzielen können.

  • Die Kultur der Zusammenarbeit zwischen Leistungserbringern und Leistungsträgern lebt noch nicht überall von dem Vertrauen und der Kooperationsbereitschaft, die notwendig sind, um einen Umbau des Hilfesystems so zu realisieren, wie er im Sinne personenzentrierter Hilfen erforderlich ist. Die Qualität der Hilfepläne zeigt, dass sie weiterhin verbesserungsbedürftig sind. Das gilt besonders für den Bereich der Zielformulierung und es betrifft die Beteiligung des behinderten Menschen.

  • Je konkreter, differenzierter und integrierter die Hilfeplanung ist, desto mehr verweist sie auf die Strukturprobleme des Hilfesystems – zutreffend wurde auf einer Hilfeplankonferenz formuliert: „Was nützt uns eine sehr differenzierte, personenbezogene Hilfeplanung, wenn am Ende dann doch nichts anderes bei rauskommt als der Besuch der Tagesstätte und Betreutes Wohnen?“

  • Die Arbeitsweisen der Hilfeplankonferenzen sind heterogen; sie weisen ein deutliches Gefälle auf. Der Optimierungsbedarf ist bekannt und unbestritten.

  • Die Verknüpfung der individuellen Hilfeplanung mit einer personenbezogenen Gestaltung der Leistungen und einer entsprechenden Finanzierung steckt noch in den Anfängen. Aber es gibt immerhin ein zunehmendes Bewusstsein für die Notwendigkeit dieser Veränderung. Und es gibt in Hessen und einigen andern Bundesländern ein paar Projekte, in denen nach Lösungen gesucht wird.

  • Die Zugangswege zu den Leistungen der Eingliederungshilfe werden nach wie vor in starkem Maße von der Seite der Leistungserbringer bestimmt. Eine Korrektur dieser Asymmetrie konnte bisher nicht in entscheidender Weise erfolgen. Ob das Institut der „koordinierenden Bezugsperson“ hierzu beitragen kann, bleibt abzuwarten.

Die skizzierten Probleme müssen im Kontext einer noch jungen Entwicklung gesehen werden. Innovationen der beschriebenen und avisierten Art beanspruchen längere Zeiträume und einen langen Atem, vor allem bei den Protagonisten der Veränderung.

Hilfeplanung, Personenzentrierung und die Zukunft der Eingliederungshilfe

Auch wenn die Entwicklung einer flächendeckenden Einführung von Verfahren der individuellen Hilfeplanung in der Eingliederungshilfe weiter voran schreiten dürfte, darf doch nicht übersehen werden, dass diese Entwicklung einer kontinuierlichen Reflexion und Qualitätssicherung bedarf. Dies gilt insbesondere dann, wenn es um qualitative Innovationen geht und nicht um reine Kostenreduktion. Zu beachten ist auch, dass die individuelle Hilfeplanung nur ein – wenn auch konstitutives Merkmal – der notwendigen strukturellen Veränderungen im System der Behindertenhilfe darstellt. Individuelle Hilfeplanung ist letztlich nur sinnvoll und kann nur dann zu personenzentrierten Hilfen führen, wenn sie trägerübergreifend organisiert ist, mit einer personenbezogenen Leistungsfinanzierung verknüpft wird und eng mit einer angebotsübergreifenden Bedarfsplanung vor Ort verzahnt ist. Eine diesen veränderten Steuerungsprinzipien folgende Praxis wird nicht nur den Grundsatz „ambulant vor stationär“ realisieren, sie wird ihn als „Psychiatrie ohne Schubladen (Fußnote 29) zwangsläufig überwinden.

Die Überlegungen vieler Verantwortlicher gehen leider (noch) nicht so weit. Das Programm zur Kostenbegrenzung vieler überörtlicher Sozialhilfeträger kulminiert immer noch in der Forderung des verstärkten Ausbaus ambulanter Angebote und des Abbaus stationärer Plätze – wobei das Betreute Wohnen als die ultima ratio erscheint. Vor dem Hintergrund erwarteter Fallzahlsteigerungen werden zudem neue Geldquellen gefordert: das Bundesteilhabegeld. Die Zukunft der Eingliederungshilfe hängt jedoch hinsichtlich ihrer Qualität und ihrer Standards – und damit auch ihrer Finanzierbarkeit – nicht unwesentlich davon ab, das Anstaltsparadigma und die damit korrespondierende Angebotsorientierung in den Köpfen und in der Praxis zu überwinden (Fußnote 30). Die Berechnungsmethodik der Prognosen zu Fallzahlen und Kostenentwicklung zeigt, dass diese Überwindung noch nicht wirklich begonnen hat.

Für den Bereich der Versorgung von seelisch behinderten oder suchtkranken Menschen skizziert Greve die Perspektive. Er beschreibt den gemeindepsychiatrischen Verbund als geeignete Organisationsform der regionalen Zusammenarbeit: „Sie ermöglicht den Klienten individuell passgenaue (personenzentrierte) Hilfen. Die Leistungsträger erhalten bessere Qualität zu (potentiell) geringeren Kosten, jedenfalls aber langfristig zu geringeren Fallkosten. Die Leistungserbringer gewinnen gegenüber den Kostenträgern an Boden durch bessere Qualität, gemeinsames und einheitliches Auftreten sowie eine geringere Konkurrenz untereinander, und sie können durch Kooperation und Vernetzung effizienter arbeiten“ (Fußnote 31). So oder ähnlich könnte die Eingliederungshilfe eine Zukunft haben – nicht nur auf dem Feld der gemeindepsychiatrischen Versorgung.

Autorenkasten:
Gerd Kronenberger
Ist Zielgruppenmanager für Menschen mit seelischen Behinderungen und Menschen mit Abhängigkeitserkrankungen im Landeswohlfahrtsverband Hessen. E-Mail: Öffnet ein Fenster zum Versenden der E-Mailgerhard.kronenberger@lwv-hessen.de



Erläuterung der Fußnoten:

Fußnote 1:
Lehr- und Praxiskommentar Bundessozialhilfegesetz 1994.
§ 46, Rz. 8, 4. Aufl.

Fußnote 2:
Wendt W. R.: Case Management im Sozial- und Gesundheitswesen. Freiburg 1997, S. 174

Fußnote 3:
Das zum 1.1.2005 in Kraft getretene Nachfolgegesetz des
BSHG, das SGB XII, hat in seinem § 58 den früheren § 46
BSHG inhaltsgleich übernommen.

Fußnote 4:
Siehe Kronenberger G./Brinkmann S./Hassenzahl G.: Der Gesamtplan in der Eingliederungshilfe des BSHG, in: Nachrichtendienst des Deutscher Vereins, 2/1999. Kronenberger G.: Der Gesamtplan nach § 46 BSHG – Warum Hilfeplanung und wie geht sie?, in: Greving H. (Hrsg.): Hilfeplanung und Controlling in der Heilpädagogik. Freiburg 2002.

Fußnote 5:
Gitschmann u. a.: Gesamtplanung nach § 46 BSHG im Kontext behindertenpolitischer Innovation und Verwaltungsmodernisierung, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins, 11/1999.

Fußnote 6:
Michel-Schwartze, B.: Der Gesamtplan nach dem BSHG, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit, 2/1997 und Reis, C.: Hilfevereinbarungen in der Sozialhilfe, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit, 2/1997.

Fußnote 7:
Ministerium für Arbeit, Soziales, Familien und Gesundheit (Rheinland Pfalz): Individuelle Hilfeplanung. URL:
http://www.masfg.rlp.de/Soziales/Menschen_mit_Behinderungen/IHP.htm (09.08.2006).

Fußnote 8:
Landschaftsverband Rheinland: Die Menschen im Mittelpunkt: Die Hilfeplanung. URL: http://www.lvr.de/FachDez/Soziales/hilfen/hilfen+behinderungen/wohnhilfen/04hilfeplanung/default.htm (02.08.2006).

Fußnote 9:
LWV Hessen: Betreutes Wohnen: Vereinbarung. URL: http://www.lwv-hessen.de/webcom/show_article.php/_c-395/_nr-7/i.html (02.08.2006).

Fußnote 10:
LWV Hessen. Betreutes Wohnen: Zusatzvereinbarung. URL: http://www.lwv-hessen.de/webcom/show_article.php/_c-395/_nr-5/i.html (02.08.2006).

Fußnote 11:
Vgl. Kronenberger G.: Fallmanagement in der Behindertenhilfe – was soll das bringen?, in: Nachrichtendienst des Deutsches Vereins, 2/2001. Seibert W.: Individuelles Fallmanagement in der Sozialhilfe – ein Versuch der Hilfe zur Selbsthilfe, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins, 5/1996.

Fußnote 12:
Hiermit soll nicht gesagt werden, dass klar voneinander abgegrenzte Definitionen auch für die Praxis im Interesse einer eindeutigen Verständigung hilfreich wären. An dieser Stelle kann dies aber nicht geleistet werden.

Fußnote 13:
URL: http://www.ibrp-online.de (04.08.2006).

Fußnote 14:
Vgl. Michel-Schwartze B.: Der Gesamtplan nach dem BSHG, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit, 2/1997, S. 128 ff.

Fußnote 15:
Reis C., in: Ministerium für Wirtschaft und Arbeit des Landes Nordrhein-Westfalen: Case Management. Theorie und Praxis, 2003, S.
10

Fußnote 16:
Beispielhaft hierfür: Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz: Zwischenbericht zur Evaluation der Qualifizierung im Fallmanagement in der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung, 2006. URL: http://www.berlin.de/imperia/md/content/sengsv/soziales/modellsozialamt/zwischenbericht.pdf (04.08.2006)

Fußnote 17:
Reis C.: Hilfevereinbarungen in der Sozialhilfe, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit, 2/1997, S. 106.

Fußnote 18:
Kunze H.: Rehabilitationsplanung, in: Rössler W.: Psychiatrische Rehabilitation. Heidelberg 2004, S. 105.

Fußnote 19:
Dörner K.: Zwischen individueller Hilfeplanung und Begleitung im Lebensfeld – das Handeln psychosozialer Profis. Vortrag vom 19.4.2004 beim Landschaftsverband Rheinland, S. 12. URL: http://www.lvr.de/FachDez/Soziales/Service/vortragkdrner.pdf (02.08.2006).

Fußnote 20:
Dörner K. 2004, S. 15.

Fußnote 21:
Speicher J.: Plädoyer für die 'Individuelle Hilfeplanung'. 2004. URL: http://www.lvr.de/FachDez/Soziales/Service/vortragjspeicher.pdf (08.08.2006). Reumschüssel-Wienert C. Anmerkungen zu Klaus Dörner – Eine Polemik, in: Soziale Psychiatrie, 4/2004, S. 45 ff.

Fußnote 22:
Kruckenberg P.: Mit der Kraft aus den Widersprüchen arbeiten, in: Soziale Psychiatrie, 4/2004, S. 38.

Fußnote 23:
Kruckenberg P. 2004. S. 39.

Fußnote 24:
Brinkmann S./Hassenzahl G./Kronenberger G./Schaa G./Moschner W.: Qualitätskonzept für die Einzelfallhilfe im Landessozialamt. Kassel 1997.

Fußnote 25:
Über die Erprobung des Gesamtplanverfahrens wurde ein Abschlussbericht verfasst, der den Verlauf dokumentiert und evaluiert. URL: http://www.lwv-hessen.de/webcom/show_article.php/_c-329/_nr-44/i.html (08.08.2006).

Fußnote 26:
Im Zuge des Verwaltungsreformprozesses löste der LWV Hessen 1999 das Dezernat „Landessozialamt“ auf und bildete der Produktlogik der KGSt folgend Zielgruppenmanagements für „Menschen mit körperlicher Behinderung“, „Menschen mit geistiger Behinderung“, „Menschen mit Abhängigkeitserkrankungen“ und „Menschen mit seelischer Behinderung“. Die beiden letzteren wurden 2003 zusammengelegt.

Fußnote 27:
AKTION PSYCHISCH KRANKE (Hrsg.): Der Personenzentrierte Ansatz in der psychiatrischen Versorgung. Bonn 2005, 5. Aufl.

Fußnote 28:
Goldbach H.: Fortbildung der Fallmanager des Landschaftsverbandes Rheinland. Hilfeplankonferenzen. Unveröffentlichtes Manuskript, 2005, S. 3.

Fußnote 29:
Steinhart I.: Psychiatrie ohne Schubladen. Personenbezogene Finanzierung aus einem regionalen Psychiatriebudget, in: Psychosoziale Umschau, 3/2006, S. 26 ff.

Fußnote 30:
Kritische Argumente hierzu bei Rohrmann A.: Kommunalisierung der Behindertenhilfe – Entwicklungspfade der Behindertenhilfe zwischen Sparzwängen und Qualitätsanforderung, 2005. URL: http://www.evangelische-akademie.de/tagung_252.html (06.08.2006)

Fußnote 31:
Greve N.: „Abwehrkämpfe werden wir verlieren!“, in: Soziale Psychiatrie