"Gründung und Aufbaujahre des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen"

Vortrag von PD Dr. Christina Vanja, Leiterin des Funktionsbereiches Archiv, Gedenkstätten, Historische Sammlungen des LWV Hessen, gehalten bei der Tagung "Das Ständehaus in Kassel und seine parlamentarische Tradition" am 27. November 2006

Als im Februar des Jahres 1951 der von Documenta-Gründer Arnold Bode neu gestaltete Ständehaussaal in Kassel von Landeshauptmann Georg Häring eingeweiht wurde, stand die Fortsetzung einer parlamentarischen Tradition im Ständehaus durchaus noch in Frage. Es ging zunächst um die Verwaltungsreform in Hessen. Dabei war die Diskussion um eine mögliche Wiederbelebung der ehemals preußischen Selbstverwaltung mit Parlament im neuen Bundesland Hessen viel lebhafter, als es der trockene Begriff "Neuordnung der Mittelstufe der Verwaltung" erwarten lässt.

Was war das Problem?

Die erste Phase der hessischen Verwaltungsreform, welche Kreise, kreisfreie Städte und Gemeinden betraf, war unproblematisch und wurde mit breitem Konsens durchgeführt. Anders stellte sich die Frage der Zuständigkeiten für überörtliche Aufgaben dar. Das nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges neu geschaffene Bundesland setzte sich nämlich aus den sehr unterschiedlichen Gebieten der ehemaligen preußischen Provinz Hessen-Nassau und des früheren Freistaates Hessen mit der Regierungsstadt Darmstadt zusammen. Die Formen staatlicher und kommunaler Administration unterschieden sich dabei in den preußischen und nicht-preußischen Teilen Hessens gerade auf der so genannten Mittelstufe der Verwaltung erheblich. Während im Land Hessen (-Darmstadt) alle überörtlichen Aufgaben staatlich wahrgenommen worden waren, bestanden in den Regierungsbezirken Kassel und Wiesbaden die bereits ausführlich beschriebenen Bezirkskommunalverbände mit ihren vielfältigen Aufgabenfeldern als kommunale Selbstverwaltungsorgane. Ziel der Verwaltungsreform auf der Mittelstufe musste es daher sein, einheitliche Verwaltungsstrukturen in allen Landesteilen "Groß-Hessens" zu schaffen. Nicht nur die Landtagsabgeordneten, die über die Verwaltungsreform zu beschließen hatten, sondern auch breite Teile der Bevölkerung in Parteien, Verbänden und Vereinen beteiligten sich an der nun folgenden Diskussion.

Drei Modelle standen zur Debatte: Der preußischen Traditionslinie verpflichtet war der Vorschlag, einen weiteren Bezirkskommunalverband für den Darmstädter Landesteil zu schaffen. Alle drei angedachten Verbände (in Darmstadt, Wiesbaden und Kassel) sollten entsprechend auch gewählte Kommunallandtage besitzen. Ein zweites Konzept nach Darmstädter Vorbild propagierte dagegen die Auflösung der Selbstverwaltung; die Aufgaben, so die Argumentation für diesen Vorschlag, könnten auf die neuen Regierungspräsidien übertragen und damit verstaatlicht werden. Ein dritter Vorschlag sah die vollständige Kommunalisierung auf der unteren gemeindlichen Ebene, also bei den Gemeinden vor. Die Auseinandersetzungen gewannen an Brisanz, als die SPD-geführte Landesregierung unter Georg August Zinn sich für die staatliche Lösung entschied und einen entsprechenden Gesetzentwurf (Lesung am 22. Oktober 1952) einbrachte. Die Oppositionsparteien im Landtag (insbesondere CDU und FDP), aber ebenso zahlreiche Organisationen und Einzelpersönlichkeiten vor allem in Nordhessen erhoben öffentlich Widerspruch. Sie verwiesen auf die lange demokratische Tradition der Kommunalverwaltungen, auf die engen Bezüge zur Bevölkerung und auf ihre wichtige Rolle als Gegengewicht zur Zentralität der Staatsregierung. Entsprechend propagierten sie Selbstverwaltungsorgane in allen hessischen Landesteilen.
Das Ergebnis der Debatten war am Ende eine vierte Lösung. Sie wurde von einem Sonderausschuss unter Ministerpräsident a. D. Christian Stock mit Abgeordneten von SPD, FDP, CDU und BHE (Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten) erarbeitet. Mit geringen Veränderungen wurde dieser Vorschlag schließlich im "Gesetz über die Mittelstufe der Verwaltung und den Landeswohlfahrtsverband Hessen" vom 7. Mai 1953 verankert: Wie bereits im ersten Gesetzesentwurf vorgesehen, wurde die Auflösung der Bezirkskommunalverbände beschlossen, jedoch gingen deren Kompetenzen nun nur noch zum Teil auf den Staat über. Verschiedene Aufgaben erhielten die einzelnen Kommunen. Der überwiegende Anteil des sozialen Auftrags der früheren Bezirksverbände aber sollte in Zukunft von einem neu zu bildenden Kommunalverband, dem Landeswohlfahrtsverband Hessen (kurz LWV), erfüllt werden. Der von Kreisen und kreisfreien Städten gebildete neue Verband war demnach als Körperschaft des öffentlichen Rechts insbesondere Landesfürsorgeträger bzw. (nach Verabschiedung des Bundessozialhilfegesetzes im Jahre 1961) Träger der Landessozialhilfe. Weiterhin wurden dem LWV Aufgaben der Fürsorgeerziehung, später Jugendhilfe, übertragen. Schließlich war der neue Verband auch Hauptfürsorgestelle für Kriegsversehrte und Kriegshinterbliebene. Die Übertragung weiterer sozialer Aufgaben hielt das Gesetz offen.

Die innere Verfassung des LWV orientierte sich an der hessischen Landkreisordnung von 1952. Die Organe des LWV, nämlich Verbandsversammlung und Verwaltungsausschuss, sind daher Kreistag und Kreisausschuss vergleichbar. Mit der Verbandsversammlung als oberstem Beschlussorgan erhielt der Landeswohlfahrtsverband nach preußischem Vorbild erneut eine parlamentarische Basis. Die Abgeordneten sollten u. a. in Zukunft über die Satzung des Verbandes, den Haushalt, die Errichtung oder Schließung von Einrichtungen sowie die Festlegung von Pflegesätzen entscheiden. Auch Festlegungen über zusätzliche freiwillige Aufgaben des Verbandes und nicht zuletzt über die Höhe des finanziellen Beitrages der Mitglieder des LWV, also der Kreise und kreisfreien Städte, unterlagen fortan dem Beschluss der Verbandsversammlung. Zur Umsetzung ebenso wie zur Vorbereitung der parlamentarischen Arbeit wurde ein von den Abgeordneten personell zu bestimmender Verwaltungsausschuss vorgesehen. An seiner Spitze standen Erster und Zweiter Landesdirektor; heute sind es Landesdirektor, Erste Beigeordnete und ein weiterer Beigeordneter, die den laufenden Verwaltungsgeschäften zusammen mit weiteren ehrenamtlichen Beigeordneten vorstehen. Im Unterschied zu den preußischen Kommunalverbänden und den vorbildgebenden Kreistagen bestimmt Paragraph 7 des "Mittelstufengesetzes" allerdings ein indirektes Wahlverfahren für den LWV. Die Zusammensetzung des Verbandsversammlung bestimmen demnach die Stadtverordneten der kreisfreien Städte und die Kreistagsabgeordneten jeweils nach den hessischen Kommunalwahlen. Das für diese Lösung ins Feld geführte Argument, die Wahlen zu den preußischen Kommunallandtagen hätten stets nur ein geringes Echo gefunden, erweist sich allerdings so pauschal als historisch nicht stichhaltig. Gerade die Quellen zum Kasseler Bezirkskommunalverband verweisen auf einen hohen Bekanntheitsgrad der Kommunalverwaltung und ihres Landesdirektors bzw. Landeshauptmanns (so ist Georg Häring auch Ehrenbürger der Stadt Kassel!). Dagegen führte die hessische Lösung des Jahres 1953 dazu, dass sich heute nur wenige Wähler der Tatsache bewusst sind, bei den Kommunalwahlen auch über das Parlament des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen zu bestimmen.
Für das 1953 gewählte indirekte Wahlverfahren wurde Hessen in neun Wahlbezirke eingeteilt, die jeweils fünf Abgeordnete (zusammen also 45 Abgeordnete) in die Verbandsversammlung entsenden sollten. Aufgrund der kommunalen Gebietsreform in den 1970er Jahren wurde schließlich die Zahl der Abgeordneten auf 75 Mitglieder und die Zahl ihrer Vertreter im Verwaltungsausschuss auf 10 ehrenamtliche und vier hauptamtliche Mitglieder erhöht.

Der Sitz des neuen Verbandes und damit zugleich der Sitzungsort des neuen "Sozialparlamentes", wie man die Verbandesversammlung bald nannte, wurde durch das Mittelstufengesetz allerdings nicht festgelegt. Zum ersten Mal trafen sich die Abgeordneten am 8. September 1953 im Sitzungssaal des alten Fuldaer Schlosses. Bis dahin war der Kasseler Landeshauptmann Georg Häring vom Hessischen Ministern der Innern Heinrich Zinnkann mit der Wahrnehmung der Geschäfte des Verwaltungsausschusses beauftragt. Häring regelte zugleich die Abwicklung des Bezirkskommunalverbandes Kassel. Entsprechendes leistete in Wiesbaden Landesrat Franz Fuchs. Zur Überleitung gehörten die Verteilung der Schulden der Bezirkskommunalverbände auf das Land Hessen (9,5 Millionen DM) und auf den neuen Landeswohlfahrtsverband (4,3 Millionen DM) sowie die Zuordnung der 5.629 aktiven Bediensteten auf neue Dienststellen und 1.546 Versorgungsempfänger auf Versorgungskassen. Auch die Übernahme von 40 sozialen Einrichtungen mit 12.000 Betten und Wirtschaftshöfen bzw. Forsten sowie die Unterhaltung von rund 900.000 Fürsorgeempfängern mussten vorbereitet werden.

Die erste, Fuldaer, Verbandsversammlung nahm die Wahlen zum Präsidium und für die einzelnen Ausschüsse vor. Erst auf der zweiten Sitzung im Frankfurter Römer am 23. Oktober desselben Jahres stand neben der Wahl des Landesdirektors und seines Vertreters auch als Tagesordnungspunkt 3 die "Beschlussfassung über den Sitz des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen". Das Tonbandprotokoll zu diesem Tagesordnungspunkt umfasst allerdings nur anderthalb Seiten. Am Ende stimmten die Abgeordneten ohne Gegenstimmen und bei nur vier Enthaltungen für Kassel. Der Präsident der Verbandsversammlung stellte fest: "Damit ist Kassel als Sitz für den Landeswohlfahrtsverband gewählt. Beifall! Ich rufe auf den Punkt 4 der Tagesordnung ..." Und schon ging es weiter mit den Verhandlungen dieses Tages. Der sehr nüchterne Bericht aus dem Ausschuss, der dieser Abstimmung vorausging, deutete allerdings an, dass die Entscheidungsfindung nicht ganz so unproblematisch gewesen war. "Meine Damen und Herren!", so begann der berichterstattende Abgeordnete nämlich, "Dieser Punkt hat ja wohl in der Öffentlichkeit verschiedentlich eine gewisse Rolle gespielt." (S. 3) Diese Bemerkung ließ er für sich stehen. Es folgte ein Vergleich der in Darmstadt, Kassel und Wiesbaden vorhandenen Gebäude mit ihren Räumlichkeiten, denn, "um der Sparsamkeit willen" sollte möglichst nicht neu gebaut werden. Das Resümee: "Die Frage des Sitzes der Hauptverwaltung ist deshalb von dem Ausschuss so erörtert worden, dass unter Berücksichtigung aller Gesichtspunkte [...] nun doch nichts anderes übrig bleibt, als nach Kassel zu gehen; denn in Kassel würde die Verwaltung schon jetzt in jeder Hinsicht untergebracht werden können." Das klingt für das Ansehen Kassels nicht sehr ermutigend. Es folgte allerdings noch ein Nachsatz, "dass man nicht immer davon reden kann, Kassel sei Notstandsgebiet, und dann selbst nichts für eine Besserung tut." (S. 4) Auch diese Bemerkung machte den hessischen Norden nicht attraktiver. Es ist vor allem nicht zu übersehen, dass bei dieser Vorstellung jeder Hinweis auf die parlamentarische Tradition des Kasseler Ständehauses, ja auch jeder Hinweis auf den Ständehaussaal als Versammlungsraum für das neue Sozialparlament fehlt.
Die Stadt Kassel, die im Laufe des Jahres 1953 für den Sitz des Landeswohlfahrtsverbandes und zusätzlich der Hessischen Straßenbauverwaltung in der nordhessischen Metropole warb, hatte allerdings nicht weniger pragmatisch argumentiert. In einer kleinen Broschüre "Vorschlag zur Verwendung des Ständehauses in Kassel" listete man alle vorhandenen Räumlichkeiten des Ständehauses auf, betonte die Nähe zum Kasseler Hauptbahnhof und verwies auf weitere infrastrukturelle Angebote der Stadt. Immerhin wurde hier erwähnt, dass Kassel auch eine Kulturstadt sei. Die im Vorfeld der Verwaltungsreform geführten heftigen Debatten, die nicht zuletzt durch den politischen Prestigeverlust der ehemaligen Residenz- und Hauptstadt Kassel geprägt gewesen waren (die neue hessische Regierungshauptstadt, Wiesbaden, lag in Nassau), klammerte man auch von Seiten der Stadt Kassel offensichtlich gleichfalls tunlichst aus. Wie auch immer, die 3. Sitzung der Verbandsversammlung konnte am 23. Januar 1954 im Ständehaus zu Kassel stattfinden. Die Bediensteten des neuen Verbandes hatten zu diesem Zeitpunkt bereits ihre Büros in der Kasseler Hauptverwaltung des LWV dort bezogen, wo ehemals preußische Kommunalbeamte saßen. Die Bediensteten in den beiden Zweiverwaltungen des neuen Verbandes, nämlich in Darmstadt und Wiesbaden, dagegen mussten zunächst in provisorischen Räumlichkeiten ihre Büro einrichten.

Werfen wir abschließend einen Blick auf die Zusammensetzung der ersten Verbandsversammlung und die Aufgaben, die zu Beginn der 50er Jahre vom neuen Sozialverband zu lösen waren:
Die erste Legislaturperiode des LWV dauerte von 1953-1957 und war durch die Ergebnisse der hessischen Kommunalwahl des Jahres 1952 bestimmt. Mit großem Abstand hatte in Hessen die SPD die Wahlen gewonnen (38,5 Prozent); CDU (17,8 Prozent) und F.D.P. (14,9 Prozent), fast gleich auf, hatten deutlich weniger Stimmen erhalten. Über der Fünfprozenthürde lag überdies der Gesamtdeutsche Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten mit 9,1 Prozent. In der Zusammensetzung der Verbandversammlung spiegelte sich dieses Ergebnis verzerrt wider, da die weiteren Parteien (KPD und Sonstige) unberücksichtigt blieben. Von den insgesamt 45 Sitzen erhielten die SPD 21 Sitze, die CDU 11, die F.D.P. 10 und der BG/BHE 3 Sitze. Trotz des großen Vorsprungs der Sozialdemokraten entschloss man sich, jeweils alle Parteien der Verbandsversammlung zu berücksichtigen. So gehörten zum Präsidium Heinrich Kraft (SPD) als Präsident der ersten Verbandsversammlung, Georg Stieler (CDU) als Vizepräsident sowie weiterhin der später als Bundespolitiker bekannt gewordene Wolfgang Mischnik (F.D.P.) und Dr. Anno von Gebhardt (GB/BHE) als weitere Vizepräsidenten. Zum Ersten Landesdirektor wurde der Frankfurter Sozialdemokrat und Stadtverordnetenvorsteher Hermann Schaub, zum Zweiten oder Vize-Landesdirektor der Christdemokrat Dr. Friedrich Stöffler aus Eltville gewählt. Beide Verwaltungsdirektoren waren unter dem Nationalsozialismus Verfolgungen ausgesetzt gewesen; beide kannten auch die früheren Kommunalverbände aus eigener politischer Erfahrung. Dr. Stöffler war insbesondere bereits vor 1933 Landesrat des Bezirkskommunalverbandes Wiesbaden gewesen und dann entlassen worden. Unter den ehrenamtlichen Mitgliedern des ersten Verwaltungsauschusses befanden sich weiterhin noch zwei Sozialdemokraten (darunter Hans Nitsche aus Kassel) und ein Christdemokrat sowie zwei Vertreter der F.D.P. und eine Vertreterin des GB/BHE, Frau Edith Hellermann, ebenfalls aus Kassel.

Die personelle Zusammensetzung der ersten Verbandsversammlung des LWV ist beachtlich: Immerhin saßen im neuen Sozialparlament die Oberbürgermeister von Marburg (Georg Gassmann), Offenbach (Dr. Hans Klüber), Frankfurt (Dr. Walter Kolb) sowie die Bürgermeister von Niederwalluf, Hermannstein, Eltville, Fulda, Hanau und Limburg. Es waren Landräte aus Kassel, Büdingen, Heppenheim, Langendiebach, Biedenkopf, Ziegenhain, Alsfeld und Niedermeiser vertreten. Mitglieder der VV waren überdies aus der Direktion der Landesversicherungsanstalt der erste Präsident der Verbandsversammlung Heinrich Kraft sowie für die CDU Heinrich Lünendonk, der Direktor des Hessischen Gemeindetages Hans Mutzke, und aus der Direktion des Landesversorgungsamtes Georg Sauerwein. Weitere Abgeordnete hatten vormals bereits politische Ämter innegehabt und brachten nun als "a. D."s ihre Kenntnisse ein. Nur wenige Abgeordnete kamen dagegen aus der freien Wirtschaft oder aus akademischen Berufen. Unter letzteren die zweite Frau neben Edith Hellermann, die liberale Philologin Frau Prof. Luise Berthold aus Marburg.
Insgesamt lässt sich also feststellen, dass diese erste Verbandsversammlung ausgesprochen hochkarätig besetzt war und tatsächlich die kommunalen Kräfte in Hessen in hervorragender Weise bündelte.

Allerdings gab es für den neuen Sozialverband auch sehr viel zu tun. Die sozialen Anstalten die der LWV übernahm, waren vielfältig und umschlossen auch Tuberkuloseheilstätten (zum Beispiel die Heilstätte am Meißner bei Hessisch Lichtenau, die Heilstätte am Knüll in Schwarzenborn sowie das Kindersanatorium in Merxhausen) und Kindererholungsstätten (zum Beispiel das Kinderkurheim Reinhardshausen bei Bad Wildungen und das Kindersolbad Karlshafen). Diese zumeist erst nach 1945 geschaffenen Einrichtungen dienten der Kur zumeist zeittypischer Kriegs- und Nachkriegsleiden. Als freiwillige Aufgabe initiierte der LWV zusätzlich vor allem für Kinder aus der Stadt ein umfangreiches Programm mit Erholungsreisen, vor allem zu bayerischen Ferienorten. Im Bereich der Bekämpfung der Tuberkulose bot der LWV erste Reihenröntgenuntersuchungen zur Vorsorge an. Einer besonderen Betreuung durch den LWV bedurften die im Jahre 1961 immerhin noch rund 3.000 heimatlosen Kinder und Jugendliche. In Verbindung mit Stadt- und Jugendämtern leistete der Verband für diese und andere Kinder "Freiwillige Erziehungshilfe" und Erziehungsberatung.

Sehr schwierig gestaltete sich die Modernisierung der traditionellen "Anstalten". Vor allem die Landesheilanstalten befanden sich in einem miserablen Zustand. Hier hatten die Träger seit Jahrzehnten nicht mehr investiert. Zudem war die Psychiatrie durch den systematischen Mord an kranken Menschen zwischen 1939 und 1945 nachhaltig diskreditiert. Immerhin verdanken wir der Initiative von Dr. Stöffler das in Deutschland früheste Mahnmal zum Gedenken an die Opfer in den "Euthanasie"-Anstalten. Es handelt sich um ein Relief, das im Frühjahr 1953, also kurz vor der Gründung des neuen Verbandes, in Hadamar eingeweiht wurde. Eine grundlegende Psychiatriereform stand zu diesem Zeitpunkt allerdings noch in weiter Ferne. Der junge Verband bemühte sich vielmehr zunächst um einen verbesserte baulichen Zustand der Einrichtungen. Dafür waren immerhin rund 11 Millionen DM aufzubringen. In der Folgezeit wurden Krankenstationen modernisiert, die Abteilungen durch moderne Möbel wohnlicher gestaltet und technische Anlagen erneuert. Hinzu kamen nun der Einsatz von Psychopharmaka, neue Formen sozialer Therapie und der vermehrte Einsatz von Fachpersonal. Bemühungen, welche auf eine Gleichbehandlung psychiatrischer und somatischer Patienten gerichtet waren. Aus den "Irrenanstalten" sollten Krankenhäuser für psychisch kranke Menschen werden. Im Jahre 1957 erfolgte auf Beschluss der Verbandsversammlung entsprechend die Umbenennung der Heilanstalten in "Psychiatrische Krankenhäuser", Einrichtungen mit therapeutischem Anspruch, welche allerdings sehr bald schon unter stark anwachsenden Patientenzahlen zu leiden hatten. Erst die Reformen im Zusammenhang mit der "Enquete über die Lage der Psychiatrie in der Bundesrepublik Deutschland" der Bundesregierung von 1975 führten schließlich auch zu einem breiten, über die stationäre Versorgung hinausgehenden Angebot an ambulanten Diensten.

Veraltet waren 1953 ebenso die Fürsorgeerziehungseinrichtungen. Hier bot der LWV seit 1958 Fortbildungen für die in Heimen ohne Spezialausbildung Beschäftigten an. Neue Wege beschritt der Verband insbesondere mit der Eröffnung des Jugendheims Staffelberg bei Biedenkopf 1962. Erstmals erhielten Jungen zwischen 14 und 21 Jahren hier eine zeitgemäße industrielle Ausbildung anstelle der herkömmlichen Lehre in Handwerk und Landwirtschaft. Dass diese Reformschritte jedoch nicht ausreichen konnten, um jungen Menschen den Weg in eine demokratische Gesellschaft zu ebnen, sollte sich nach 1968 zeigen. Die so genannte Heimkampagne, die gerade in Hessen Schlagzeilen machte, wies auf die untragbaren pädagogischen Defizite in den Heimen hin. Erst jetzt erfolgten die überfälligen umfassenden Heimreformen.

Auch die Qualität des Unterrichts für "taubstumme" und blinde Kindern hatte unter dem Nationalsozialismus besonders gelitten; Kinder waren zwangssterilisiert und nach und nach alle Schulen geschlossen worden. Mit dem Neubau der "Sonderschule für Taubstumme" in Friedberg 1956/57 (mit Schule, Internat und Kindergarten) realisierte der LWV in diesem Bereich ein wichtiges eigenes Projekt.

Im Bereich der Orthopädie, die nach dem Ersten Weltkrieg als so genannte Krüppelfürsorge für sozial schwache Kinder entstanden war, ist ein weiterer Neubau des noch jungen LWV zu benennen, nämlich die Orthopädische Klinik in Kassel-Wilhelmshöhe im Jahre 1965. Die neuen Krankenhaushochhäuser mit moderner technischer Ausrüstung lösten nun die seit 1950 gemieteten Räume in den Kasseler Wittich-Kasernen ab.

Im Jahre 1963 konnte des Landeswohlfahrtsverband Hessen für "10 Jahre Sozialarbeit in Hessen" eine durchaus positive Bilanz ziehen. Dies bestätigte nicht zuletzt auch der erneut amtierende Ministerpräsident Georg-August Zinn in seinem Grußwort. So skeptisch er zunächst einem Kommunalverband gegenüber gestanden hatte, so zufrieden zeigte er sich nun mit den Erfolgen. Denn der flexible, thematisch spezialisierte junge Verband mit seinem Sozialparlament hatte vieles zur Überwindung der Nachkriegsarmut, zum Ausgleich zwischen sozial stärkeren und schwächeren Regionen sowie zur Modernisierung der Sozialhilfe im umfassenden Sinne beigetragen. In die Landschaft des sozial engagierten Bundeslandes Hessen, das sich unter dem Slogan "Hessen vorn" präsentierte und soziale Grenzen zu überwinden suchte, passte dieser Sozialverband dann doch letztlich hervorragend hinein.